La Actividad Administrativa De Limitación En Materia Turística. La Inspección Turística

El Libre Acceso A Las Actividades De Servicios Y Su Ejercicio

En las empresas y actividades turísticas es común que, de forma conjunta con los controles específicamente turísticos, se exijan otro tipo de controles o intervenciones administrativas no típicamente turísticas como de consumo o de higiene, sanidad, salubridad o seguridad. Por ello las leyes autonómicas suelen señalar que, sin perjuicio del cumplimiento de la legislación general e incluso del sector, se han de cumplir unos determinados requisitos administrativos turísticos.

Por vía comunitaria de regulación del sector servicios- Directiva 2006/123, de 12 diciembre- ha sido aprobada la ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, según la cual se modifica el mecanismo de intervención limitativa de la Administración sobre el sector servicios en general y el turístico en particular.

El principio del que parte la ley es la libertad de establecimiento para el ejercicio de una actividad de servicios, sin más limitaciones que las establecidas en esta ley, no se podrá imponer un régimen de autorización, salvo excepcionalmente cuando concurran una serie de condiciones previstas como la no discriminación, la necesidad por interés general y la proporcionalidad, en cuanto que el régimen autorizatorio se considere el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue.

No se puede sujetar a autorización una actividad cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad. Hay excepciones si existen “razones imperiosas de interés general” en virtud de las cuales puede continuar la limitación autorizatoria, que son las relativas a salud pública, seguridad y salud de los consumidores, protección del medio ambiente y del entorno urbano, de la política social y cultural.

Los nuevos mecanismos de control hacen recaer sobre el prestador la responsabilidad del cumplimiento de las exigencias previstas en la ordenación autonómica; lo que antes era responsabilidad de la Administración tras el examen que precedía a la concesión de autorización, ahora se responsabiliza el prestador a través de la denominada “declaración responsable”, que es un documento suscrito por la persona titular de la actividad en el que declara, bajo su responsabilidad que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante la vigencia de la actividad.

La comprobación por parte de la Administración pública de la inexactitud o falsedad de cualquier dato determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

En definitiva, el nuevo sistema limitador bascula sobre el prestador y sólo a posteriori, tras la inspección la Administración intervendrá de forma más coercitiva. Inicialmente la acción de la Administración es meramente receptora y depositaria de información, sin responsabilidad alguna derivada de la concesión de autorización. El problema suscita en que la complejidad de la normativa turística es la relativa al conjunto de requisitos que será preciso cumplir y que no se eliminan en absoluto, por lo que la tramitación dependerá de la voluntad autonómica en cuanto a la forma en que quiere ejercer esta intervención.

La ley prevé la libre prestación de servicios para prestadores de otro Estado miembro y propone sistemas de simplificación procedimental y de calidad de prestación de servicios, ante cuyo incumplimiento no se establece una política sancionadora concreta más allá de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

La Declaración Responsable Y El Registro De Empresas Y Actividades Turísticas

Hasta la Ley 17/2009 se encontraba la denominada autorización de funcionamiento al que se debía someter cualquier empresa turística para iniciar sus actividades. Una vez obtenida la empresa quedaba automáticamente inscrita en el Registro autonómico de Empresas y Actividades Turísticas.

Esta inscripción es todavía obligatoria en algunos casos, y en otros es simplemente potestativa o voluntaria. En cualquier caso, también la inscripción en sí misma es otra actividad administrativa de limitación de menor intensidad de lo que era la de autorización previa que la provocaba entonces. Su efecto suele ser declarativo o de mera eficacia probatoria. De la no inscripción se derivan efectos más intensos pues es un requisito imprescindible para que ciertas empresas perciban ayudas o subvenciones en materia turística. Las empresas que cesan en su actividad y están inscritas, deben notificarlo a la Administración para que revoque las autorizaciones otorgadas.

Para la obtención de la antigua autorización y de la actual declaración responsable, los elementos que la Administración competente ha de comprobar que cumplen las empresas solicitantes son muy diversos y varían de unas CCAA a otras. Es quizás la Comunidad Autónoma de Canarias la que nos ofrece el paradigma de mayor concreción de esta actividad previa de control:
  • Se exige que la actividad turística se desarrolle con sujeción a la normativa de medio ambiente y de conservación de la naturaleza.
  • Cuando además se trate de espacios naturales protegidos o en áreas de sensibilidad ecológica catalogadas, se exige un estudio básico de impacto ecológico y de autorización de la Administración turística (que se sustituye por la declaración responsable) previo informe vinculante de la Administración competente en materia de conservación de la naturaleza.
  • La adecuación a los estándares mínimos que se refieren a los metros cuadrados de solar por plaza alojativa, a los criterios y objetivos de provisión y diseño, a la aptitud natural del suelo para ser destinado a nuevos desarrollos, a sus dotaciones, a infraestructura y servicios, etc..
  • El inicio y ejercicio posterior de la actividad alojativa ha de cumplirse bajo el principio de unidad de explotación, entendiéndose por tal la exigencia de sometimiento a una única titularidad empresarial en cada establecimiento o conjunto unitario de construcciones, edificio o parte homogénea del mismo, que corresponda a alguna de las modalidades alojativas previstas.
  • En el caso de empresas de intermediación turística, hay que demostrar la existencia de requisitos relativos a la forma mercantil, fianzas, capital mínimo o seguro de responsabilidad civil.
La intensidad de la actividad administrativa de limitación se pone de manifiesto en relación con el denominado Registro General de Empresas, Actividades y Establecimientos Turísticos, al exigirse que se inscriban incluso las resoluciones de autorización previa y de apertura de establecimientos turísticos y de iniciación de actividades turísticas, así como todos los actos administrativos y las resoluciones judiciales firmes que afecten al contenido de las mismas.
Cuando sean actividades turísticas que requieren de conocimientos específicos y que sólo pueden ser llevadas a cabo por quienes posean la debida cualificación o titulación académica, su ejercicio requerirá del correspondiente acto administrativo de limitación originaria. Al margen de los correspondientes actos administrativos de homologación emanados del Ministerio de Educación y Cultura, respecto a los títulos de Grado de Turismo, que son actos reglados de comprobación constitutiva integrados en la actividad de control administrativo de las enseñanzas turísticas, las CCAA regulan las actividades turísticas informativas, atribuidas a los Guías de Turismo habilitados por dichas autonomías. Para la realización de estas actividades pueden establecer la obligatoriedad de realizar cursos de capacitación del personal en las empresas que exploten determinados servicios turísticos, con el objetivo de mantener la calidad adecuada. Y en relación con los informadores, guías de turismo y guías- intérpretes, pueden establecer reglamentariamente la exigencia de superación en determinados conocimientos, mediante la obtención de la oportuna autorización previa para el ejercicio de la actividad turística. Prácticamente todas las CCAA disponen ya de una ordenación concreta al respecto.
La habilitación de estos guías supone el control administrativo del sector sobre el que ejercen su actividad estos profesionales, que es el de la información turística. Las normas autonómicas prevén cuántos guías debe haber por grupo de turistas o viajeros o el número máximo de idiomas en que un guía puede prestar sus servicios a un grupo de viajeros. De no cumplirse pueden incurrir las AAVV o entidades organizadoras, que son las que han de contratar sus servicios, sin perjuicio de las suyas propias.

Comunicaciones Ulteriores Al Inicio De La Actividad

La Ley 17/2009 comprende en la declaración responsable de los proveedores turísticos, la obligación de comunicarla Consejería de turismo competente cualquier cambio de titularidad y el cese de actividad, a los efectos oportunos.
A ciertas empresas turísticas se les suele exigir, cuando tienen determinados años de antigüedad o han sufrido un deterioro que así lo aconseje, que pongan en práctica un programa de mantenimiento que debe ser aprobado por la Administración turística competente. De no ser aprobado el plan o no cumplirse, se le podría exigir que, junto con la placa- distintivo del establecimiento, se coloque otra que haga público el año de su construcción y la inexistencia de mejoras significativas. También puede imponer una nueva clasificación del establecimiento. En estos casos, además, la Administración puede requerir a los titulares de los establecimientos la ejecución de obras de conservación y mejora de las fachadas o espacios visibles desde la vía pública.

Fundamento Y Naturaleza De La Potestad De Inspección Turística

La inspección administrativa constituye una actividad cuyo objetivo es la obtención de información para el adecuado ejercicio de otras actividades, como son las de limitación o de policía – sanción- en su caso. Se caracteriza por una serie de notas que han sido destacados por AMENÓS y que habrán de ser tenidas en cuenta respecto al control de sectores específicos del ordenamiento:
  • El elemento objetivo constituido por una actividad de reconocimiento y comprobación que, a diferencia de otros sistemas pretende una “observación directa”, un contacto inmediato y próximo a la realidad verificada.
  • El elemento subjetivo enmarcado en una relación jurídica bilateral: sujeto activo inspector y sujetos obligados a la verificación.
  • Elemento normativo o prescriptivo que faculta al inspector con una serie de poderes para obtener información y
  • Elemento teológico: la inspección responde a dos objetivos. De un lado, el logro de la información y, de otro, dar cuenta de ella al órgano competente para decidir.
Es principalmente una potestad vinculada a la actividad de control, siempre de trámite de decisiones definitivas que se adoptan, precisamente, tras la realización material de la inspección. Se trata de una manifestación de potestad pública enmarcada en las que se denominan “potestades de obtener información”.
La doctrina administrativa ha venido calificando a la actividad inspectora como una actividad material, interna o de trámite a los efectos de su no recurribilidad, salvo en los supuestos en que sea imposible la continuación del procedimiento, en cuyo caso, se transforman en resolución a efectos de impugnación mediante recursos administrativos.
Sin embargo, el Art. 107 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común “contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los Art. 62 y 63 de ésta ley”. Esta nueva redacción matiza la actividad inspectora como mero acto de trámite a los efectos de su impugnación.
La potestad de inspección resulta un instrumento imprescindible para lograr el cumplimiento de la legalidad y es éste el objetivo que justifica su propia existencia y regulación para cada uno de los sectores en los que tal inspección se lleva a cabo, destacando la doble vertiente de la inspección: material- atribuida para el logro del cumplimiento de la legalidad- y formal- en cuanto que exige la comprobación de ese cumplimiento-.
En la competencia turística la potestad de inspección corresponde a las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

La Problemática Competencial De La Inspeción Turística. Las Relaciones Interadministrativas Entre Los Servicios Administrativos De Inspección

La inspección turística deriva de la necesidad del control administrativo que ha de ejercerse para comprobar el cumplimiento por parte de las empresas de la ordenación pública del turismo. En ocasiones existe una falta de coordinación que pone de manifiesto la falta de medios económicos y personales existentes en el conjunto de las Administraciones Públicas afectadas. Desde la vertiente de la empresa, constituyen una excesiva carga para las empresas que se ven afectadas por un importante número de inspecciones que difieren entre sí, se superponen e, incluso, coinciden a veces, en cuanto al objeto a inspeccionar. Por ello sería muy deseable que los diferentes servicios de inspección coordinaran sus inspecciones- básicamente entre los servicios del Estado y de las CCAA, y entre estas y los Municipios.

Para todas las Administraciones Públicas se establece la obligación de coordinación con el objetivo de servir con objetividad los intereses generales. La incidencia de la Ley 4/1999, de modificación de la LRJPAC, ofrece específicos cauces a través de los cuales lograr esta coordinación y colaboración, resulta de sumo interés. Dichos principios aplicados al servicio de la inspección turística se abordan de forma muy dispar en las diferentes legislaciones autonómicas y pone de manifiesto la falta de una respuesta conjunta a lo que constituye un problema vital en la materia turística: la falta real de coordinación ante la deficiente articulación de la obligación administrativa de coordinar y correlativo derecho de la empresa turística a la exigencia de garantías para que dicha coordinación sea efectiva.

La Ley catalana de Turismo 13/2002 dedica tres artículos a las relaciones interadministrativas y a la coordinación Interdepartamental. En el Art. 74 se apunta el deber del gobierno catalán por velar, mediante los mecanismos adecuados, por la coordinación de las políticas y las acciones de los diversos departamentos que tengan incidencia sobre el turismo y paralelamente prescribe que las administraciones turísticas ajusten sus interrelaciones a los principios de coordinación, colaboración, cooperación, información mutua y pleno respeto a los respectivos ámbitos competenciales.

El Inspector Del Turismo

La Administración Pública autonómica es el sujeto actuante de la inspección desarrollada a través de los inspectores de turismo, cuyas características comunes con otros inspectores administrativos no impide para que los inspectores de turismo tengan ciertas peculiaridades atendiendo a los intereses que se protegen con la legislación turística.

El Inspector De Turismo Como Autoridad O Agente De La Autoridad

La inspección de los servicios de Comercio y Turismo depende funcionalmente del Secretario de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa en el marco de sus competencias.

La pequeña parte de competencia turística de inspección estatal se lleva a cabo por la Inspección de servicios en la medida en que, tras la transferencia a las CCAA, la inspección ha quedado integrada en aquella. Dentro del Ministerio de Economía y Hacienda y marginada al control sobre la propia organización administrativa estatal del turismo así como al control y comprobación del actuar legal de las oficinas de información turística en el exterior.

Las Comunidades Autónomas han regulado sus servicios de inspección, atribuyendo a diferentes órganos sus funciones, destacándose toda una serie de características, entre ellas su carácter de “Autoridad” o “Agentes de la Autoridad”. El Art. 60 de la Ley Gallega señala que “las inspectoras y los inspectores de turismo tendrán la consideración de agentes de la autoridad, con las facultades y la protección que les confiere la normativa vigente”.

La condición de autoridad debe ser acreditada con la correspondiente credencial. En el ámbito penal y de seguridad ciudadana los agentes de la autoridad pueden realizar las comprobaciones necesarias para impedir que en las vías, lugares y establecimiento públicos se porten o utilicen ilegalmente armas. Pueden proceder a la ocupación temporal incluso de las que se lleven con licencia o permiso y de cualesquiera otros medios de agresión con objeto de prevenir la comisión de cualquier delito, o cuando exista peligro para la seguridad de las personas o de las cosas. Las informaciones presentadas por los agentes de la autoridad, previa ratificación en caso de haber sido negados por los inculpados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba de lo contrario y sin perjuicio de que ellos deban aportar todos los elementos probatorios disponibles.

En el ámbito de la inspección turística resulta más complicado comprender el significado de la calificación de “agente de la autoridad” o de “autoridad”. Lo que parece ser objetivo del legislador es que las autoridades y agentes de la autoridad pueden hacer uso de la fuerza de forma legítima a efectos penales.

Parece que el objetivo de las normas de ordenación, disciplina y sanción turística, caracterizando a los inspectores de turismo como autoridades en unos casos y agentes de la autoridad en otros, consiste en habilitar legalmente a los inspectores para emplear la fuerza con carácter previo a la resolución en la que ha de concluir el procedimiento sancionador, cuando aprecien una situación de urgencia y consideren que el empleo de la fuerza es el medio oportuno, congruente y proporcionado ante la situación de peligro inminente que valoren a través de la inspección.

Los inspectores pueden solicitar el apoyo necesario de cualquier otra autoridad, así como de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y de los policías locales e incluso de los guardas de conservación de la naturaleza.

Los bienes jurídicos protegidos en la legislación de turismo que justifican esta habilitación a los inspectores de turismo pueden ser muy diversos según el agente de que se trate y su actividad específica: la salud (higiene de las instalaciones, salubridad derivada de infraestructuras: aguas, canalizaciones, manipulación y calidad de los alimentos servidos), o seguridad (en las instalaciones empresariales turísticas), la protección del medioambiente (ruidos emitidos por estas empresas o actividades; promociones contrarias al medio ambiente). En el ámbito de defensa del consumidor con el objetivo de proteger de forma especial al usuario turístico frente a las posibles infracciones cometidas por los empresarios u operadores turísticos, teniendo en cuenta además la mayor debilidad de un consumidor que normalmente no se encuentra en su lugar de residencia.

Hay que tener en cuenta cuáles son los límites de esta fuerza, ya que puede interferir en el acceso a determinados establecimientos de turismo, a la inviolabilidad del domicilio, interpretada como “ámbito de privacidad” de los individuos y aun de las personas jurídicas.

La Naturaleza Funcionarial Versus Laboral De Los Inspectores De Turismo

Aunque algunas leyes autonómicas exigen expresamente que el personal titular del servicio de la inspección tenga naturaleza funcionarial, no en todas ellas se explicita que hayan de gozar de dicha condición, refiriéndose en ocasiones la legislación a ellos como “personal de inspección”, sin concretar su naturaleza funcionarial, laboral, especializada o no en la materia turística, por ejemplo en la ley valenciana, la figura del denominado agente de inspección y del inspector propiamente dicho.

Algunas leyes son más concretas y se refieren incluso al procedimiento para obtener la condición de funcionario cualificado de la Administración de inspección turística, exigiéndose la previa selección mediante concurso de méritos entre el funcionarizado e incluso contando con la colaboración de funcionarios de otras Administraciones públicas.

En Galicia, se crea, dentro del cuerpo superior de la administración de la Junta, el grupo A, la escala de inspección turística. Para el ingreso en esta escala se exige estar en posesión de cualquiera de las titulaciones que habilitan para el acceso a dicho grupo.

En valencia se encomienda a la Agencia Valenciana del Turismo la función de comprobación, vigilancia y control del cumplimiento de la normativa turística, siendo la propia Agencia la que podrá disponer de cuantos agentes de inspección e inspectores precisen sus diversos servicios y dependencias.

La Agencia es una entidad de Derecho público con personalidad jurídica propia sujeta al ordenamiento jurídico privado. Su personal se rige por el Derecho laboral o privado y el personal funcionario que venía desempeñando servicios en la entidad, pasan a depender de la Consejería de Presidencia de la Generalitat y funcionarialmente de la Presidenta Ejecutiva de la Agencia Valenciana de Turismo.

Sería preciso reservar exclusivamente las tareas de inspección al personal funcionario en la medida en que la mayoría de leyes autonómicas les atribuyen la condición de autoridad, cuyo ejercicio se reserva exclusivamente a los funcionarios en virtud del Art.92.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, y en la medida también en que sin duda ello supones una mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función.

El inspector goza de derechos, prerrogativas y consideraciones propias de la función pública y de la dignidad que a ella reconoce la legislación vinculada incluso a la mayor intensidad que supone su condición de Autoridad. Las necesarias garantías que han de rodear el ejercicio de sus funciones en relación con sus retribuciones, abstención, recusación e incompatibilidades hacen necesaria la aplicación de la legislación funcionarial.

La Independencia De Los Inspectores Turísticos

Son muy diversas las potestades que se atribuyen a los inspectores en las diferentes leyes autonómicas. En alguna se apunta que gozan de plena independencia en su desarrollo, aunque esta es una afirmación un tanto vacía, ya que el inspector depende orgánica y funcionalmente del órgano administrativo en el que se integra.

El deber de jerarquía y dependencia se prescribe de forma más realista en otras autonomías como la canaria. En ningún caso es constitucionalmente posible incluir entre los deberes funcionariales la plena y previa sintonía con los superiores jerárquicos, aunque sea una práctica real que la inspección obedezca a la orden de un superior, lo que, según NIETO puede significar:” si desde arriba se pretende ocultar algún caso, no se les llama o los resultados de su investigación son meramente informativos. La consecuencia final de esto es que los inspectores pierden sus estímulos y apenas si realizan unos trámites formales para reservar su energía, si llega el caso, a situaciones y hechos que sus superiores no quieren ocultar, pagando así por todos quienes no están relacionados con soborno alguno”

Sería conveniente que se fijaran unos criterios legales que, al margen del a dependencia orgánica del inspector permitan a los afectados conocer los objetivos e intereses públicos de la inspección además de garantizar la ecuanimidad en la aplicación de las normas. A ello en cierto modo se dirigen los planes de inspección turística.

Potestades Y Deberes De Los Inspectores Del Turismo

Los inspectores tienen derecho a:
  • Solicitar la colaboración de otras autoridades, fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y de los policías locales e incluso Agentes de Protección de la naturaleza.
  • Examinar las dependencias, obras e instalaciones.
  • Inspección de los servicios: análisis de la documentación y, en general a recibir cuanta información requieran así como a tener a su disposición el libro de visitas.
  • A ser informados por los inspectores de otros servicios de las infracciones turísticas que pudieran cometerse.
Deberes:
  • Secreto profesional.
  • Poner en conocimiento de los departamentos u organismos que correspondan las deficiencias detectadas en el curso de sus actuaciones que incidan en el ámbito de cualquier otro departamento de la Administración.
  • En Canarias, deben de servir con objetividad los intereses generales, actuando con sometimiento pleno a la Ley y Derecho y a los principios de eficacia, jerarquía, coordinación y servicio a los ciudadanos, incluso observarán la más exquisita cortesía.
  • En Castilla- La Mancha deben facilitar asesoramiento a los interesados sobre la normativa aplicable a la empresa o actividad turística de que se trate, así como la forma de su cumplimiento.
Ninguna ley autonómica refleja lo que debería constituir el deber esencial del inspector y de los servicios de inspección: el deber de inspeccionar conforma a un determinado Plan con objeto de ajustar las actuaciones turísticas a la legalidad, comprobando con criterios predeterminados, materiales y temporales la actuación turística.

Los Sujetos Obligados A Inspección Y Los Sujetos Responsables De Su Resultado

La actual definición de los sujetos obligados a inspección administrativa turística nos la ofrece para cada CCAA su Ley de ordenación o de disciplina y sanción turística. Algunas diferencian los sujetos obligados a la inspección y a los sujetos responsables de la infracción. Simplificando, la mayoría considera que la Ley se aplica a los sujetos obligados a soportar la inspección y si se deduce de ésta alguna infracción, se asimila el sujeto obligado a inspección a sujeto activo de la infracción.

Por sectores turísticos se determinan responsabilidades específicas de Directores o cargos concretos de la empresa, actividad o establecimiento turístico. El titular de la empresa suele calificarse como responsable administrativamente de las infracciones cometidas, sin perjuicio de que éste pueda deducir las acciones que resulten procedentes contra las personas a las que sean materialmente imputables y sin perjuicio de las sanciones que a éstas pudieran imponérseles, incluso aunque la relación entre la empresa y el empleado no sea contractual laboral.

La naturaleza de esa responsabilidad se define como Solidaria respecto de las infracciones y sanciones cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas corresponde a varias personas conjuntamente, y es Administrativa compatible con la exigencia a la persona física o jurídica infractora de la reposición de la situación alterada por ella misma a su estado original, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados.

La ley 7/2001 de Asturias señala como competencia de la Administración asturiana velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley inspeccionando su cumplimiento. Defina la empresa turística como la de alojamiento, hostelería, agencias de viajes y cualesquiera otras que presten servicios turísticos y que reglamentariamente se clasifiquen como tales.

La Ley 108/1998 de Murcia, amplía el espectro de sujetos a las disposiciones de esta ley a las empresas y establecimientos turísticos que presten sus servicios en el ámbito territorial de la Región de Murcia: guías de turismo, usuarios turísticos, Administración de la Comunidad Autónoma y las entidades locales de la Región y los organismos autónomos y entidades de Derecho público que sean creados por cualquiera de las anteriores Administraciones para la gestión del sector público turístico.

Los sujetos responsables son los titulares de esas empresas y actividades turísticas cuyos establecimientos radiquen en la CA correspondiente, aunque residan fuera del mismo, y asimismo los que sin ser titulares infrinjan la legislación vigente sobre la materia, especialmente al desarrollar funciones propias de la misma sin contar con la correspondiente autorización o habilitación administrativa.

Se considera que es titular de la empresa, aquella a cuyo nombre figura la licencia o autorización. En el caso de infracciones consistentes en el ejercicio de una profesión o actividad sin estar en posesión de la correspondiente habilitación administrativa, el responsable resultará ser la persona física o jurídica que realiza la actividad.

Derechos Y Obligaciones De Las Empresas Y Usuarios Turísitcos A Los Efectos De La Ordenación Turística

Las obligaciones de la empresa turística son:
  • Llevar a cabo la comunicación administrativa para el inicio de la actividad o declaración responsable, a la que deberán acompañar toda la documentación correspondiente.
  • Comunicar a la Administración de la CCAA las modificaciones o reformas que puedan afectar a la clasificación de los establecimientos, así como los cambios de titularidad.
  • La de informar a los clientes sobre la extensión y características de los servicios a convenir y la efectiva prestación de los mismos.
  • Informar a los clientes sobre los precios a satisfacer si el servicio resulta contratado y los precios máximos comunicados a la Administración turística.
  • Entregar al cliente factura detallada, justificante o ticket del importe de los servicios prestados, cumpliendo la normativa de facturación.
  • Facilitar al cliente la hoja de reclamaciones cuando así lo solicite.
  • Exhibir públicamente el distintivo acreditativo de la clasificación, aforo y cualquier otra variable, así como los símbolos de calidad normalizada.
  • Disponer de cuantos Libros, Hojas y demás documentos sean exigidos por la reglamentación vigente.
  • Facilitar en los términos establecidos por la normativa la accesibilidad a los establecimientos de las personas que sufren disminuciones físicas, sensoriales o psíquicas.
Obligaciones de los clientes:
  • Observar las normas usuales de convivencia.
  • Aceptar las normas particulares de las empresas turísticas, siempre que no sean contrarias a la reglamentación vigente.
  • Satisfacer el precio de los servicios disfrutados.
  • Respetar las instalaciones de las empresas turísticas, especialmente cuando estén ubicadas en lugares de especial valor histórico- artístico y/o ecológico.
En algunas leyes se recogen los derechos de las empresas turísticas y sus clientes (10/1997 Castilla y León):
  • Ser informadas, a través de sus representantes de los planes de promoción turística.
  • Solicitar ayudas y subvenciones que en su caso se establezcan.
Derechos de los usuarios, sin perjuicio de lo previsto en la Ley de Consumidores y Usuarios (defensa genérica del consumidor):
  • Recibir de la Administración competente información objetiva sobre los distintos aspectos de los recursos de la oferta turística.
  • Recibir del titular de la actividad turística una información veraz, eficaz y suficiente sobre las condiciones de la prestación de servicios turísticos.
  • Exigir que, en un ligar de fácil visibilidad se exhiba el distintivo acreditativo de la clasificación y cualquier otra variable de la actividad.
  • Formular reclamaciones.
  • Derecho a no ser discriminados en el acceso a los establecimientos turísticos.
  • A recibir del establecimiento turístico bienes y servicios acordes en naturaleza y calidad con la categoría correspondiente.

El Procedimiento De Inspección Turística

En la ordenación administrativa de la actividad de limitación siempre ha existido la laguna de la regulación del procedimiento o cauce por el que ha de discurrir la actividad inspectora, sus instrumentos y resultados.

La Comunidad Autónoma de Canarias es la única que cuenta con lo que en ella se denomina “Planificación y desarrollo de la labor inspectora”. El ejercicio de las funciones de inspección se desarrolla de acuerdo a una serie de planes que pueden ser anuales o especiales. Los criterios en el ejercicio de la labor inspectora han de ser los de eficacia y oportunidad. Los conflictos derivados de la necesaria apreciación por parte del servicio de inspección sobre la existencia o no de estos criterios en la decisión de iniciación, ya que la determinación de los cauces de iniciación del procedimiento inspector pone de manifiesto en la práctica la falta de sujeción a Plan alguno.

La iniciación del procedimiento de inspección normalmente es por orden del Jefe de Servicio de Inspección cuando es en desarrollo de los planes de actuación, por iniciativa del citado Servicio, cuando es sin sujeción a plan alguno, por resolución de los órganos superiores de la consejería competente en materia turística que tengan conferidas atribuciones referidas a la inspección, por orden superior del Consejero competente en materia de turismo, o del Gobierno, con motivo de una denuncia, reclamación o queja, por petición de informes o por iniciativa de los propios funcionarios inspectores.

Más que un procedimiento de inspección, las Comunidades recogen una serie de mandatos genéricos como:
  • Que la inspección se ha de llevar a cabo en el lugar donde se preste o desarrolle la actividad.
  • Las actividades inspectoras no han de prolongarse más allá del tiempo indispensable.
  • Las personas ante las que se practique la inspección han de prestar su colaboración, permitiendo el libre acceso a las instalaciones o proporcionando documentos.
Tras el establecimiento de la declaración responsable, las leyes autonómicas prevén que “el órgano competente tiene que hacer una inspección y una comprobación posterior para verificar la conformidad de los datos declarados, en el plazo máximo de 2 meses, sin perjuicio de las inspecciones y comprobaciones posteriores a la finalización de este plazo”
Si tras las comprobaciones de la inspección, se desprende la falsedad o inexactitud de los datos declarados, se prevé la suspensión de la actividad sin perjuicio de que pueda incoarse un expediente de subsanación de defectos o sancionador. Si hay riesgo para las personas o cosas, la suspensión se puede adoptar de forma cautelar e inmediata mediante una resolución motivada.
En consecuencia, no se encuentra configurado un verdadero procedimiento de inspección turística. Por ello es preciso acudir a las previsiones procedimentales de la Ley 30/1990 o a las leyes de procedimiento que, en desarrollo de aquella han aprobado las diferentes CCAA.

Los Planes E Instrumentos De Inspección

Los Planes De Inspección

Las comunidades gallega, andaluza o canaria prevén planes anuales que se confeccionan regularmente al comienzo de cada año por la Dirección General con competencias en materia de inspección turística.

El contenido mínimo ha de ser:
  • La determinación de su ámbito geográfico.
  • Tipología de empresas, actividades y establecimientos turísticos objeto de inspección.
  • Modalidad y categoría de los establecimientos a inspeccionar.
  • Objeto material, contenido y finalidad de la inspección.
  • Duración temporal del plan.
Se explicitan incluso los resultados de los planes anuales, los objetivos que se persiguen en el terreno de lograr una aplicación uniforme e igualitaria de la normativa disciplinaria.
En algunas de las normas, los objetivos quizá son excesivamente voluntaristas en la labor del inspector: elevar el nivel cualitativo de la oferta turística, asesorando y corrigiendo las deficiencias, irregularidades o carencias en que eventualmente puedan incurrir las empresas del sector; detección y alcance de los establecimientos y actividades turísticas actuando en la clandestinidad; asesoramiento e instrucción en orden a la más correcta aplicación de la normativa vigente y unificación de criterios ante circunstancias homogéneas de la actividad empresarial.
Esta ruptura entre la realidad y la norma genera efectos indeseables, ya que las infracciones no pueden llegar más allá de adonde alcancen las fuerzas del aparato inspector y represivo. Una norma cuyo incumplimiento es sistemáticamente tolerado no puede luego, ser exigida a los particulares ni generar una sanción en base al principio de la buena fe de la actuación administrativa.

Las Actas De Inspección

Es otro de los instrumentos capitales de inspección cuyo contenido es el resultado de la investigación o de la actuación inspectora para otorgarles la veracidad de los hechos a los que se refieren, salvo prueba en contrario.

En Galicia son los documentos que extienden los inspectores de Turismo, en los que se recoge el resultado de la función inspectora de vigilancia y comprobación de la normativa turística vigente, Tienen carácter de documentos públicos con valor probatorio y acreditarán la veracidad de los hechos susceptibles de percepción directa por el inspector, de los inmediatamente deducibles de aquéllos y de los acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta, como los documentos o declaraciones incorporados a la misma.

Las actas no sólo pueden constatar la existencia de hechos con objeto de apreciar el cumplimiento o incumplimiento de las normas sino también comprobar la certeza de hechos denunciados o de hechos controvertidos en el expediente sancionador.

Algunas CCAA imponen ciertos requisitos formales de las actas en cuanto que han de contener:
  • La identificación del inspector, lugar, fecha y hora en que el acta se formalice;
  • Identificación del establecimiento o actividad objeto de la inspección, de la persona o personas presuntamente responsables, así como de aquellas en cuya presencia se realiza la inspección;
  • Los hechos sucintamente expuestos;
  • La diligencia de notificación al interesado conteniendo los requisitos del Art.58 de la LRJPAC, haciendo constar el rechazo de la notificación si se produjera.
Se apuntan como contenidos del acta los datos que contribuyan a determinar la posible existencia de una infracción administrativa, el tipo de sanción y los preceptos que se consideren infringidos. Para su formalización han de ser levantadas en presencia del titular de la empresa o de su representante legal o ante quien se encuentre al frente de los mismos. Son firmadas por el inspector y la diligencia de notificación debe ser firmada por la persona ante quien se formalice, aunque si se niega a firmar, se hace constar. La firma no implica la aceptación de su contenido ni de la responsabilidad en la que pueda incurrir el presunto infractor. La falta de firma no exonera de responsabilidad ni destruye la presunción de veracidad del contenido de la misma. Una vez firmada, la remite al órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador o al instructor correspondiente si ya se hubiese iniciado éste, en el plazo máximo de 15 días.
En Aragón se permite que la persona ante la que se extienda el acta alegue cuanto estime conveniente sin perjuicio de la actuación de la inspección. El resultado de la inspección puede ser diverso: podrá ser de conformidad, de constancia de hechos, de obstrucción o de infracción.

Otros Instrumentos De Inspección

Libro De Inspección

Se impone por Orden del Ministerio de Información y turismo de 31 de oct. 1970. Debía contener los datos de carácter general que se detallaban en anexo, constaba de 26 hojas y 25 impresas a dos caras. En todo momento a disposición de los “funcionarios inspectores del Ministerio” a los que deberá ser facilitada su labor por los administrados en cuanto precise en su función inspectora y su carencia, manipulación o uso indebido del mismo será motivo de expediente y objeto de sanciones establecidas en las disposiciones vigentes.

Actualmente está previsto en algunas legislaciones autonómicas como la canaria o la extremeña, con el fin de permitir el seguimiento de la labor inspectora. Las empresas turísticas tiene la obligación genérica de disponer de él y lo confecciona la Consejería competente.

Las Hojas De Reclamaciones

El Libro de Reclamaciones fue instaurado por el Patronato Nacional de Turismo como medio obligatorio para simplificar el trabajo de inspección en alojamientos hoteleros y pensiones por Real Orden Circular de 29 de enero de 1929. Para balnearios se estableció en el Real Orden de 25 de abril de 1928. Posteriormente esta normativa fue modificada por el Decreto 2199/1976 sobre reclamaciones de clientes en establecimientos de empresas turísticas, sustituyendo el Libro de Reclamaciones por las Hojas de Reclamaciones.

Tras la Constitución de 1978 y la transferencia de esta competencia a las CCAA algunas de ellas han integrado su ordenación en la más genérica del consumo.

Tiene por objeto poner en conocimiento de las autoridades competentes las deficiencias apreciadas por los usuarios turísticos en la prestación, utilización o disfrute de los servicios, bienes o establecimientos turísticos. La Comunidad Canaria, acoge toda una serie de medidas de tipo formal. Las hojas son personales e intransferibles. Son las empresas turísticas las obligadas a solicitarlas por los titulares en el momento de su constitución, pérdida, deterioro o cuando se agoten. De esta entrega hace mención el Libro de Inspección o establecimiento.

La entrega a los clientes de las Hojas de Reclamaciones, así como la explicación para su adecuada cumplimentación son obligaciones de las personas encargadas del establecimiento. La empresa ha de rellenar la totalidad de los datos que a ella le correspondan aunque el hecho de tener que hacerlo el reclamante no afecta a su tramitación.

El reclamante conserva en su poder un ejemplar y remite el original a la Consejería competente, pudiendo acompañar pruebas o documentos que sirvan para el mejor enjuiciamiento de los hechos. En un plazo determinado la empresa ha de enviar otro ejemplar a la Consejería conservando en su poder una copia.

La Consejería las traslada a la unidad de inspección turística, acusando recibo en un plazo determinado. Si en ella se denuncian hechos cuyo conocimiento corresponde a otros organismos, se prevé su remisión a estos. Cuando se refiere a precios es preceptiva la presentación de la factura. Si del contenido de la queja se aprecia indicio de la comisión de alguna infracción tipificada el órgano competente ha de acordar la iniciación del correspondiente procedimiento sancionador, si bien puede ordenar actuaciones de comprobación previos. Si no, se archiva y se informa al reclamante de las razones por las que se hace. Supuestos de archivo son que sea anónima, mala fe por parte del denunciante, desistimiento del reclamante o avenencia entre las partes a través de la mediación o el pronunciamiento de la junta Arbitral de Consumo.

Visitas

Las visitas de los inspectores son un cauce que permite a éstos, entrar en los establecimientos turísticos por sí o por orden de un superior. Se les reconoce la facultad de acceder libremente y previa acreditación de su personalidad a las instalaciones, documentos, libros y registros a fin de examinarlos y comprobar el cumplimiento de la normativa. El resultado en el denominado Libro de Inspección o Libro de visitas.

Informes

A veces constituye el único resultado de la inspección. Los inspectores pueden emitirlos de oficio, a petición de los instructores de los procedimientos sancionadores o por orden superior. En ocasiones son preceptivos- para concesión de autorizaciones turísticas o con carácter previo a cualquier modificación de las mismas. También lo son los asientos del Registro General de empresas, actividades y establecimientos turísticos.

Citaciones

Su objeto es personar a los titulares de las empresas turísticas, sus representantes o personal en los lugares que se indiquen por la inspección a los efectos del desarrollo de su labor. Puede llevarse a cabo mediante acta de inspección, en la que se hace constar lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia. En alguna legislación la incomparecencia sin causa justificada es una obstaculización o resistencia a la actuación de la inspección de turismo. Cuando el citado comparece se le ha de entregar un certificado expedido por el funcionario ante el que tal comparecencia se ha producido. En algunas comunidades pueden acudir acompañados de asesores.

Requerimientos

Su objeto es que los interesados presenten o remitan a la inspección documentos o ejecuten determinadas actuaciones. Se efectúan por cualquier medio que permita tener constancia de su realización. Son anotados en el libro de inspección y su incumplimiento se considera obstaculización o resistencia a la inspección.

Funciones Y Objeto De La Inspección Turística

Funciones E Instrumentos De La Inspección Del Turismo

Las funciones son (Canarias):
  • Constatación del cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias
  • Verificación de la existencia de infraestructuras y dotación de los servicios obligatorios
  • Obtención y canalización de información de cualquier clase relativa a la situación real del turismo
  • Velar por la igualdad en la aplicación de las normas relativas a establecimientos y actividades turísticas
  • Velar por al igualdad de la planta alojativa
  • Velar por la igualdad en la prestación de los servicios turísticos, en atención a la modalidad y categoría del establecimiento
  • Informar a los usuarios turísticos y a las empresas que lo requieran sobre las actuaciones propias de la inspección
  • Emitir informes a las Administraciones que lo requieran
  • Denunciar ante las Administraciones Públicas competentes la transformación, ocupación o supresión de las áreas no edificables, así como levantar acta de inspección en tales supuestos o cualquier otra función inspectora que legal o reglamentariamente se le atribuya
Los medios:
  • Levantamiento de actas
  • Visitas de comprobación
  • Emisión de informes
  • Citaciones y requerimientos a los empresarios turísticos o sus representantes con los requisitos y efectos previstos en el Art. 40 de la LRJPAC
  • Práctica de notificaciones
  • Acceso, comprobación y examen de instalaciones, documentos, libros y registros de las empresas, actividades y establecimientos turísticos, así como la obtención de copias de los mismos
  • En Extremadura; “los medios de investigación legales que considere oportunos.
La documentación a la que necesariamente se restringe la actuación se concreta, como en la ley gallega, a la utilización de actas, diligencias, comunicaciones o informes, otorgándose valor de documentos públicos a las actas y diligencias que constituyen “prueba de los hechos que motiven su formalización, salvo que se acredite lo contrario”.

El Objeto De La Inspección

Las normas autonómicas no se refieren en ningún momento a lo que debe constituir el objeto de la inspección turística. La enumeración de las infracciones en esta materia unida a las múltiples funciones sobre las que versa la inspección nos permite intuir la variedad de su objeto en cuanto a que dicha investigación ha de abarcar numerosos aspectos, algunos a su vez constituir el objeto de otras inspecciones fruto de la potestad de disciplina derivada de competencias diferentes. Esto exige el eficaz cumplimiento del deber de relación interadministrativa y entre los diferentes órganos de las mismas Administraciones el correspondiente deber de relacionarse eficazmente.

La inspección turística debería concretarse en la investigación e la adecuación de la actividad turística a la norma de esta misma naturaleza y en virtud de la empresa o actividad turística de que se tratara, controlar el cumplimiento de determinados requisitos sectoriales que no son los mismos para unas y otras. Teniendo en cuenta que la clasificación de las empresas, actividades y establecimientos turísticos resulta diversa según el territorio autonómico, el objeto de la inspección deberá ajustarse a la clasificación de la CCAA en la que la misma se ejerza. Desde el punto de vista subjetivo el objeto de inspección reside en la empresa, establecimiento o actividad turística, teniendo en cuenta que el contenido de este concepto varía de unas comunidades a otras.

En la Comunidad de Castilla y León, su Ley de Turismo 10/1997 se define lo que en este territorio se considera alojamiento turístico: el que presta hospedaje mediante precio y con ánimo de lucro, estando abierto al público en general. El alojamiento hotelero- establecimiento turístico que ocupa uno o varios edificios próximos o parte de ellos- se clasifica en hotel, hostal o pensión. El alojamiento de turismo rural se clasifica en casas rurales, posadas y centros de turismo rural. Las empresas de restauración- se dedican de manera habitual y profesional a suministrar en establecimientos abiertos al público en general comidas y bebidas para ser consumidas en el propio local- pueden ser restaurantes, cafeterías o bares y similares. Las empresas de intermediación turística- se dedican profesional y comercialmente al ejercicio de actividades de mediación y organización de servicios turísticos- pueden constituirse como Agencias de Viajes o Centrales de Reservas.

Cada comunidad establece los requisitos de profesiones turísticas tales como los guías de turismo o guías turísticos de naturaleza y asimismo establecen registros de empresas, actividades y profesiones turísticas dentro del territorio de su comunidad. La labor de promoción turística puramente autonómica o local y las ayudas y subvenciones derivadas de la misma.

La inspección constituye el instrumento previo cuyo objeto es la comprobación del cumplimiento de la norma turística por los sujetos obligados a los efectos de que, en su caso, pueda ejercerse la potestad sancionadora turística. Los requisitos no son únicamente los de naturaleza sectorial en virtud de la modalidad de empresa o actividad turística de que se trate. En Canarias, en su Ley 7/1995 de ordenación del Turismo, se refiere a toda una serie de derechos y obligaciones genéricas de los usuarios turísticos, tales como el de información veraz, calidad de los servicios, derecho a seguridad del usuario turístico o derecho a la intimidad y tranquilidad, que asimismo la inspección de esa Comunidad ha de comprobar como requisitos que efectivamente se cumplen o no por la empresa objeto de inspección. Muchos elementos resultan ser de escasa concreción normativa y de excesivo margen de apreciación por parte de los inspectores que se han delimitar a reflejar en el acta de inspección los hechos comprobados personalmente.

La comprobación es un acto administrativo cuya naturaleza es la de ser una declaración de conocimiento. La función inspectora forma parte de la actividad de investigación de la Administración y se trata de una función pública. El acta de inspección deja constancia de datos y hechos y supone además la emisión de un juicio. No ha de tratarse de una declaración de voluntad de que la certeza de lo contenido en ese acta se refiera exclusivamente a los hechos comprobados personalmente por el inspector- salvo prueba de lo contrario- y no a sus juicios y valoraciones, del mismo modo que las declaraciones de juicio del inspector emitidas en un informe no implican presunción de certeza alguna a favor de los mismos.

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