La Competencia Administrativa Sobre El Turismo A Partir De La Constitiución Española De 1978

Los Trabajos Parlamentarios De Las Cortes Constituyentes En Materia De Competencia Turística

En el Anteproyecto de Constitución no se recogía un listado competencial como el ahora contenido en el Art. 148 CE. El Art. 137 del Anteproyecto se limitaba a señalar que “la regulación y administración de las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución, podrá corresponder a los Territorios Autónomos en virtud de sus respectivos Estatutos”. El Art. 138 definía de modo similar a lo que lo hace hoy el actual Art. 149 CE que conducía a atribuir la materia turística a los Territorios autónomos. Como antecedente del actual Art. 43.3. CE “los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo facilitarán la adecuada utilización del ocio”.

Fraga Iribarne fue quien puso de manifiesto la necesidad de que el teso constitucional recogiera un listado de competencias de las regiones autónomas y un listado de la legislación exclusiva y de ejecución de los territorios autónomos Art. 138.3.

Las razones por las que el Grupo Socialista fundamentó la idea de atribuir a la CCAA la competencia turística eran:
  • Son los territorios autónomos quienes mejor conocen sus territorios, sus parajes, los lugares que pueden ser atractivos para que pueda desarrollarse el turismo.
  • La política centralizada de fomento del turismo ha sido desafortunada y poco rentable.
  • En las propias comisiones de transferencias que están funcionando tanto en la Generalidad de Cataluña como en el Consejo General del País Vasco, éste es un tema que ya va a ser transferido a los propios órganos de autogobierno como preautonómico.

La Competencia Turística En La Constitución Española De 1978. Su Carácter Multidisciplinar

La Constitución española de 1978 altera la materia turística; en el Art. 148.1.1.18 CE dispone que las CCAA podrán asumir competencia en materia de:”promoción y ordenación del turismo dentro de su ámbito territorial! Y el Art. 149 CE no contiene ninguna referencia.
No existe una segmentación clara del turismo como un sector del ordenamiento jurídico-administrativo y con autonomía, se trata de una realidad compleja que incide y se integra a su vez de otras materias. La propia competencia turística se integra en competencias comunitarias exclusivas, tales como aduanas, política de competencia, política monetaria o comercial, o bien competencias comunitarias como la agricultura, los transportes, las redes transeuropeas, la energía, el espacio de libertad, seguridad y justicia entre otros.

Esteve Pardo apuesta que “ la regulación sobre la zona marítimo-terrestre y la zona de influencia viene a establecer un régimen muy preciso y riguroso en una franja con una anchura de un KM tierra adentro. Son municipios costeros y lo son con arreglo a rasgos y datos que, concurren casi exclusivamente en los Municipios enclavados en la ribera del mar. La conclusión es que la legislación turística o de régimen local caracteriza como municipio turístico es el que la Ley de Costas, viene a configurar como municipios costeros. Y es que ese municipio queda mucho más condicionado por las firmes determinaciones de la legislación de Costas que por las escuetas y evanescentes formulaciones de principios y deseos de la legislación turística.

Las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de las Comunidades corresponderán al Estado, “cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será supletorio del Derecho de las CCAA”.

La Doctrina Constitucional Relativa A La Distribución Competencial En Materia Turística

La distribución de competencias en materia turística no resulta fácil. La Administración del Estado no interpretó que toda la materia turística debiera ser objeto de competencia exclusiva autonómica, venía a asumir competencias sobre el turismo, básicamente en el terreno promocional exterior.

Las competencias en la materia turística no resultan fáciles, teniendo en cuenta su carácter residual.

La administración del Estado no interpretó en primera instancia que toda la materia turística debiera ser objeto de competencia exclusiva autonómica, alegando el Art. 149.1.10 – Régimen aduanero y arancelario, comercio exterior -, venía a asumir competencias sobre el turismo, básicamente en el terreno promocional exterior.

Bayón Marine apuntó “el problema se fue resolviendo poco a poco y más por la vía de los hechos que por la vía del derecho: las CCAA empezaron a asistir a ferias internacionales y a realizar viajes de promoción al extranjero. Tras una época de conflicto con la Administración Central, se tomó una actitud laxa sobre la cuestión que consolidaba tácticamente la iniciativa tomada”

En todo caso, la afirmación de cuáles sean las competencias del Estado en la materia turística no resulta fácil por su carácter residual. Sigue siendo competencial estatal en materia turística aquella que no se haya transferido a las CCAA, también le corresponde la función de definición de una estrategia nacional en materia de turismo en coordinación con las CCAA y los entes locales- Exposición de Motivos del real Decreto de 1963, del 22 de julio de 1994, lo que le otorga esa superioridad necesaria para el logro efectivo de objetivos coordinados. De ello son consecuencia diversos instrumentos para lograrla, como la articulación de un registro de Denominaciones Geoturísticas común para todo el territorio nacional. Asimismo, la coexistencia de las CCAA con Ceuta y Melilla justifica la existencia de una legislación estatal aplicable en estos territorios específicos.

El tribunal Constitucional ha desempeñado un papel definitivo en cuanto a esos otros ámbitos competenciales que se rozan y a veces, incluso se integran parcialmente con la materia turística. Si bien no existe un parámetro general que permita sentar principios indiscutibles. Más bien tiene por objeto establecer límites negativos a partir del específico análisis del caso concreto.

Sentencia 125/84 del 20 de diciembre, dictada en los conflictos positivos de competencia promovidos por las CCAA de Cataluña, Canarias y Valencia en relación la distinción especial “Recomendado por su calidad” de los hoteles. Se trata de determinar quién es el ente competente para crear ese distintivo especial. Se concluye que la norma impugnada tiene por objeto directo el turismo y los efectos que puede producir en el comercio exterior son efectos indirectos y de escasa entidad, por lo que se consideró de disciplina turística. La doctrina sentada en esta sentencia es de gran interés:
  • Para la definición de la competencia como atribuible a la materia turística, el Tribunal se basa en el órgano del que emana, la finalidad de la norma y su objeto.
  • Respecto al título competencial la norma impugnada tiene un escaso valor económico.
  • Respecto a la incidencia de una medida de promoción turística, relativo al comercio exterior. Promoción exterior del truismo se sitúa dentro de la competencia estatal, sin embargo, no puede interpretarse expansivamente de modo que cualquier medida que tenga una cierta incidencia sobre el comercio se considere competencia estatal. El tribunal apunta que “las normas constitucionales y estatuarias relativas a la distribución de competencias clasifican la realidad social en materias para ordenar dicha distribución. Los conceptos poseen en ocasiones un inevitable grado de indeterminación y es frecuente que una materia, en concepto el turismo tenga dimensiones clasificables dentro de oro concepto material y encajable en otro título competencial”.
  • En la práctica lo que hace el Estado es lleva a cabo una clasificación paralela de los establecimientos hoteleros a la par que ejerce directamente una función inspectora que no le corresponde.
Otra sentencia del Tribunal Constitucional 88/87, de 2 de junio es la formulada por la CCAA de Cataluña del Ministerio de transportes, turismo y comunicaciones, sobre concesiones de ayudas y subvenciones en materia del turismo. Concluyendo que el Tribunal no puede disponer un sistema de otorgamiento de las aceptadas ayudas económicas estatales en materia turística distinto al que las propias partes en conflicto válidamente acordaron en el Real Decreto de transferencia de servicios. Decreto 3168/82 de 15 de octubre, establecía que las subvenciones que concediese la Administración del estado se tramitarían a través de la CCAA, respetando esta tramitación, se reconoce a la Administración estatal la posibilidad de conceder subvenciones en materia de turismo.

Sobre este mismo asunto la Sentencia del tribunal Constitucional 75/1989 dictada en los conflictos positivos de competencia promovidos por la Junta de Alicia en relación varias Órdenes del Ministerio de transportes, Turismo y comunicaciones sobre ayudas y subvenciones en materia de turismo. En ella se concluye:
  • La regulación de las ayudas entra dentro de la competencia estatal de ordenación general de la Economía.
  • La gestión de las ayudas es una competencia autonómica.
Sobre la cuestión de las profesiones turísticas la cuestión interpretativa consistió en determinar si la habilitación profesional de los guías y guías-intérpretes de turismo formaba o no parte de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el Art. 149.1.30 CE o, por el contrario, se insertaba en la competencia exclusiva autonómica sobre el turismo. Se concluye que:
  • La habilitación de guías y guías intérpretes de turismo forma parte de la ordenación del turismo en un determinado ámbito territorial.
  • La competencia estatal se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas. El cumplimiento de ciertos requisitos para poder ejercer una determinada actividad laboral o profesional.
Se trata de una licencia cuyo otorgamiento está directamente vinculado al interés público en la ordenación del turismo que corresponde tutelar a la CCAA; se vuelve a distinguir entre profesión y actividad profesional.

En materia de paradores de Turismo, al declarara que no constituía objeto propio del conflicto positivo de competencia la impugnación de la omisión de disposiciones.

El Estado carece de competencia turística propia, España aprueba la Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Esta última Ley trata de simplificar la intervención administrativa limitadora para la prestación de los servios turísticos, deroga diversas normas estatales sobre acceso a actividades turísticas y su ejercicio: normativa supletoria de agencias de viajes; el estatuto ordenador de las empresas y actividades turísticas; ordenación de la oferta turística; apartamentos turísticos y viviendas turísticas vacacionales; establecimientos hoteleros, entre otras. En realidad sobre todas estas materias ya han legislado, para cada uno de sus territorios, las diferentes CCAA.

La Competencia Comunitaria Sobre El Sector Turistico

Se concluye la existencia de una Administración autonómica del turismo que va a ser la que asuma, en consecuencia, las diferentes potestades administrativas turísticas. El estado también se reserva competencias que directa e indirectamente inciden sobre la materia y asimismo sucede con la Unión Europea, la cual, según el Plan PICTE (Plan Integral de Calidad del Turismo Español 200-2006) y dado el carácter multidimensional del turismo, decide multitud de cuestiones de enorme interés para el desenvolvimiento del sector turístico.

Las CCAA han asumido competencias de tipo subsidiario desde su misma creación, reflejado en el Tratado de Roma de 1957 y en la propia evolución de su Derecho, en el tratado de la unión Europea firmado en Maastricht en 1992 y en el tratado de Ámsterdam de 1997. El propio carácter transnacional del turismo es el que justifica la tan necesaria actuación comunitaria de coordinación en esta materia por la necesidad de corregir distorsiones de la competencia o evitar restricciones encubiertas del comercio, así como el interés comunitario por reforzar la cohesión económica y social y el hecho de que esto se pueda lograr mejor con la acción comunitaria.

Gran parte de las medidas que se han venido adoptando por la Comunidad inciden también sobre el turismo de forma indirecta- mejora de la eficacia de las estructuras agrarias, mejoras en el reparto estacional y geográfico del turismo, medidas para proteger el medio ambiente del posible deterioro causado por el turismo en masas, transportes, et.

La acción comunitaria ha ido básicamente dirigida hasta esta fecha a adoptar medidas promocionales del sector turístico, entre otros motivos porque el turismo constituye un elemento básico en muchas regiones siendo la piedra angula de su propios desarrollo sostenible. Se produce con una gran intensidad en cuanto a las posibilidades que ofrece de mejora del sector. El Tratado por el que se aprueba una Constitución para Europa- Bruselas, 6 de agosto de 2004, se prevé como una competencia de apoyo, coordinación o complemento, la competencia sobre el turismo. Art. I-17 señala que “La unión complementará la acción de los Estados miembros en el sector turístico, en particular promoviendo la competitividad de las empresas de la Unión en este sector: con este fin, la unión tendrá por objetivo: a) Fomentar la creación de un entorno favorable al desarrollo de las empresas en este sector; b) Propiciar la cooperación entre Estados miembros, en particular mediante el intercambio de buenas prácticas” – Art III-281.1.

La competencia Comunitaria no es una competencia normativa o de ordenación del sector turístico sino una competencia de tipo complementario, de apoyo o de coordinación entre los diferentes Estados.

La Resolución del Parlamento europeo de 29 de noviembre de 2007 “sobre una nueva política turística en la UE: hacia una mayor colaboración en el turismo europeo” nos pone de manifiesto los sectores sobre los que puede incidir la legislación comunitaria en el turismo: en política de visados, estadísticas; armonización de normas de calidad; sistemas de gestión de calidad; protección de los consumidores; turismo terminal, turismo accesible; turismo sostenible….”

Cualquier aproximación al turismo desde la óptica del derecho comunitario ha de tener como punto de partida la circulación de las personas de los Estado miembros, uno de los componentes principales que indujo la eclosión del turismo en el ámbito comunitario se encuentra en el sistema de libertades fundamentales sobre el que se construía el mercado Común.

Actualmente, una vez que la libertad de circulación y libertad de residencia en el territorio de la unión se configura como un derecho de los ciudadanos de la unión, sin fronteras ni aduanas interiores para los ciudadanos de la unión- y el derecho a residir libremente supone asimismo con gran avance la posibilidad de establecimiento de residencia en cualquier estado miembro diferente del que es nacional.

Pero además de la propia libertad de circulación existen otros muchos ámbitos en los que el turista puede verse afectado, en la definición de la propia política comunitaria en cuanto afectado por el propio Mercado Interior.

El factor turístico representa para la economía europea un factor fundamental. Puesto que la competencia comunitaria en materia de turismo no está acompañada de poderes específicos, el Art. 235 TCE exige la doble condición de la unanimidad y el respeto al principio de la subsidiariedad y a pesar de estas limitaciones, el sector turístico es como digo importantísimo en el seno de la unión.

La importancia y los efectos negativos requieren de la intervención coordinada y supranacional dada la masificación que supone en demasiadas ocasiones el turismo. No solo le afecta al turista particular como consumidor, sino al conjunto de la población comunitaria. Dos de los indicadores utilizados como referencia son el consumo de energía eléctrica y el del agua.

Asimismo la unión sigue trabajando en la dirección de influir sobre el sector turístico y el turista europeo por la vía de incidir y regular otros sectores.
  • Servicios en el mercado interior que establece la denomina ventanilla única.
  • Gestión de la calidad de las aguas de baño.
  • Protocolo sobre la protección de los suelos, protocolo sobre la energía y protocolo sobre el turismo del convenio de los Alpes.
  • Aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los estados miembros relativas a embarcaciones de recreo.
  • Dictamen del Comité Económico y Social europeo sobre: “Turismo y Cultura: dos fuerzas al servicio del crecimiento”.
  • Comunicación de la Comisión: “una nueva política turística en la UE: hacia una mayor colaboración en el turismo”.
  • Protección de los consumidores con respecto a determinados aspectos de los contratos de aprovechamiento por turno de bienes de uso turístico, de adquisición de productos vacacionales de larga duración, de reventa y de intercambio.
  • Código de conducta para los sistemas informatizados de reserva y por el que se deroga el Reglamento de 1989.
  • Acciones de de cesación en materia de protección de los interese de los consumidores.
  • En materia de transportes normas básicas comunes sobre la seguridad de la aviación civil.
  • Criterios ecológicos para la concesión de la etiqueta ecológica comunitaria a los servicios de alojamiento turístico.
Por la vía de la aplicación de Fondos comunitarios, programas e iniciativas, la unión Europea direccional la política turística de los estados miembros.

La Competencia Turística De Las Entidades Locales

La Ley de Bases de Régimen Local atribuye a los municipios, en el marco de la legislación del estado y de las CCAA, la posibilidad de realizar actuaciones en materia de “actividades o instalaciones culturales y deportivas: ocupación del tiempo libre; turismo”.

Estas actuaciones constituyen además un deber para el Municipio que cuenta con una población determinada.. La incidencia del turismo tiene un ámbito territorial que poco tiene que ver con la distribución de competencias que se opera a nivel constitucional en el territorio de nuestro Estado, pues la canalización última de las corrientes turísticas se dirige hacia un lugar concreto y determinado que tiene como base el término municipal, el provincial, la comarca o la mancomunidad de municipios.

Determinados municipios se ven afectados de forma definitiva por las corrientes turísticas y en la práctica suelen reducirse a los aspectos promocionales e informativos y no afectan a los de disciplina, de control, de inspección y sanción turística. La competencia del Municipio que incide indirectamente en el sector turístico deriva de la asunción de esos otros títulos competenciales que el Municipio está obligado a prestar, tales como los relativos a la concesión de licencias; protección contra incendios o requisitos mínimos de infraestructura.

La ordenanza municipal es uno de los principales instrumentos de ordenación del turismo municipal: de la planificación de la política turística, del medioambiente o de la salubridad municipal.

En la competencia municipal que es la urbanística, la planificación, incide directamente sobre el turismo, siendo así evidente que una adecuada política urbanística es siempre un presupuesto necesario de la política turística.

Las leyes de régimen local de las diferentes Comunidades Autónomas pueden establecer regímenes especiales para municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de actividades turísticas, mineras, industriales u otras semejantes.

Esto ha hecho surgir a efectos promocionales y de coordinación, la figura del denominado Municipio turístico, cuya declaración corresponde a la CCAA en el ámbito de sus territorios.

Con afán de integrar al Municipio Turístico con las exigencias medioambientales, existe el denominado Municipio turístico sostenible. El Programa de naciones Unidades para el Medio Ambiente (PNUMA) adopta la estrategia para el logro de un turismo sostenible a nivel local. Se trata de promover, entre los organismos gubernamentales y la industria, el desarrollo de instrumentos de turismo sostenibles para la gestión de zonas protegidas o de carácter delicado.

La Competencia Autonómica Sobre El Turismo

La competencia turística se articula en nuestro texto constitucional como competencia autonómica. Cuando el Art. 148.1.18 CE establece como competencia de las CCAA la de “promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial” tanto sobre la promoción como sobre la disciplina y la sanción turística ha de entenderse que el ámbito de la ordenación del turismo, se trata pues de una competencia exclusiva, normativa y de ejecución de la misma en el ámbito de sus territorios respectivos, tal y como señaló la Sentencia del Tribunal Constitucional 125/1984.

Esa competencia exclusiva supone la atribución a las CCAA del conjunto de potestades administrativas en materia turística “…Las CCAA pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, tendiendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio…”. El procedimiento sancionador habrá de atenerse al “administrativo común” cuya configuración es de exclusiva competencia estatal. Art 149.1.18 de la CE

La CE art. 25.1 “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

La competencia estatal en materia de turismo es ciertamente residual, por el que el Estado aprobó el Estatuto ordenador de las empresas y actividades turísticas Ley 48/1963, de 8 de julio en materia de turismo, reguló toda esta materia y actualmente su alcance es supletorio en la ordenación y disciplina turística llevada a cabo por las CCAA. La normativa estatal trata de fijar para algunos sectores turísticos determinados principios rectores que garantizan la igualdad en los derechos de los usuarios en todo el territorio del Estado.

El caso particular de Ceuta y Melilla justifica la existencia de una legislación estatal en la materia turística, ya que, estas ciudades no reciben la competencia de ordenación y disciplina turística con carácter exclusivo.

En estas dos ciudades hay funciones que continúan correspondiendo expresamente a la Administración del Estado a diferencia de lo que sucede en la CCAA: relaciones internacionales y la actividad exterior de turismo,; promover, elaborar y, en su caso, aprobar la legislación en materia de agencias de viajes que operen fuera del ámbito territorial.

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