Fundamentos De La Intervención Administrativa Turística

Introducción

Lo jurídico-turístico necesariamente ha de tener en cuenta los aspectos sociales y económicos del fenómeno que estudiamos. La esencialidad del derecho del turismo es administrativa, la legislación del turismo es una legislación administrativa en cuanto ordena básicamente la intervención de la Administración Pública en el sector turístico.

España, por sus características antropológicas, geográficas y climáticas, es un país esencialmente turístico.

Un análisis del turismo bajo la óptica del Derecho administrativo quizá puede justificarse en la necesidad que tiene nuestro sector turístico de encontrar soluciones que le ayuden a mantener en unos casos y, a incrementar y mejorar, en otros, el servicio que se presta por nuestros agente s turísticos.

El problema más importante es el que corresponde a la deficitaria legislación administrativa turística que en la mayoría de los casos es muy superior a la necesaria además de ser de pésima calidad técnica. Se trata de una legislación totalmente obsoleta e incluso inconstitucional. Al ser el turismo una competencia autonómica, hay pluralidad de leyes de ordenación turística y ello supone la dificultad añadida de estudiar el turismo en base a estas leyes tratando de extraer la esencia de todas y cada una de las mismas ya que el turismo recae en un ámbito territorial determinado y en cada uno el tratamiento del sector es diferente además de cambiante.

Gran parte de la aún vigente legislación turística corresponde a una administración territorial: la del estado, que desde 1978 no tiene competencia en la ordenación del turismo, hay que añadir el factor multiplicador que supone legislar y desarrollar la ordenación de cada uno de los agentes turísticos.

Desde la óptica del usuario turístico trae como consecuencia irremediable desconocer la calidad del servicio que puede esperar y, en definitiva, exigir del agente turístico. Ello genera frustración de no recibir lo que se demandó. Desde la óptica del agente turístico supone la práctica imposibilidad de dar cumplimiento a su deber de diligencia como buen empresario, ya que en este sector se convierte en sujeto pasivo de casi la totalidad del ordenamiento jurídico, lo cual transforma al empresario en víctima del sistema y desde la óptica del analista de Derechos administrativo se detecta la necesidad de ordenar, mejorar y aclarar la legislación administrativa turística, tanto a nivel estatal como autonómico, como en la necesaria interrelación entre una y otra.

Diversos sectores del ordenamiento jurídico-administrativo afectan y a su vez se ven afectados por el fenómeno turístico: urbanismo, medio ambiente, costas, montes, sanidad, etc. En este sentido una buena técnica legislativa abogaría por depurar las leyes turísticas excluyendo de la misma lo que no fuera servicio turístico en sentido estricto como servicio prestado por un agente turístico a un usuario turístico entendido éste en su condición de desplazado o viajante.

La Multidimensionalidad Del Fenómeno Turístico

El Carácter Interdisciplinar Del Turismo. Delimitación Del Concepto Del Derecho Administrativo Del Turismo

Al hablar del carácter multidimensional o interdisciplinar nos referimos a una misma realidad visa desde diferentes ópticas. Toda esta variedad caracterológica del fenómeno turístico obliga a que en la delimitación del mismo como fundamento de intervención administrativa, sea preciso acercarse a los diversos criterios o instrumentos que permitan interpretar esa singular realidad social que es la turística. La evolución terminológica de la palabra “turismo” o “turista2 pone de manifiesto la propia evolución desde un turismo de élite hasta el actual fenómeno del turismo de masas.

A partir de la definición del turismo y de la materia turística es preciso afirmar que la intervención administrativa que se articula sobre los agentes turísticos, es la única que ha de merecer el calificativo de actividad administrativa turística, teniendo en cuenta múltiples aspectos que inciden de forma principal en otros sectores, pero que afectan definitivamente a la prestación del servicio turístico.

Dentro del Derecho Administrativo del Turismo es preciso estudiar una gran variedad de disposiciones normativas: comunitarias, estatales, autonómicas y locales. La regulación jurídica del turismo, el derecho turístico, no sólo no se ha afianzado , sino que ha perdido terreno y margen de desarrollo, también ha decaído significativamente la atención doctrinal sobre el turismo en su vertiente jurídico pública, pero desde la perspectiva del Derecho público en lo relativo a intervención de las Administraciones el turismo como materia puede decirse que ha decaído y cedido terreno, puesto que lo que realmente se ha endurecido es la legislación sectorial circundante.

Turismo Y Defensa Del Consumidor

Las características de la ordenación jurídica del turismo no han sido delimitadas ni en su desarrollo ni en sus efectos en relación con la legislación genérica de defensa del consumidor. La legislación de defensa de los consumidores ha sido calificada por el Tribunal Constitucional 1982, 30 de noviembre; como una legislación de contornos imprecisos caracterizada por su heterogeneidad, lo que, sin duda constituye su característica más sobresaliente. De tal modo que la idea de defensa de los consumidores se diluye e informa a los distintos sectores en los que se introducen medidas protectoras.

Esta idea informadora conduce a que la normativa turística sea parte integrante de la del consumo y, por tanto, parte informada por el principio de defensa del consumidor en virtud de la obligación que se impone al legislador en el Art. 51 de la CE:” Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos interese económicos de los mismos”.

El criterio teleológico de la ordenación turística no conduce a afirmar la autonomía del ordenamiento turístico en relación con el consumo, puesto que los objetivos de la legislación turística son más amplios y en ocasiones difieren de los que son propios de aquél: la estricta defensa de los consumidores y usuarios turísticos.

Sin embargo, estas particularidades exigen de la integración vertical hacia arriba de la norma turística en la normativa del consumo de forma complementaria, subsidiaria y genérica y asimismo de la integración de la norma turística a su mismo nivel o hacia abajo en relación con normas sectoriales igual o más específicas que la turística: las sanitarias, las alimenticias, las de higiene, las de seguridad o las de medio ambiente.

Se suelen configurar como obligaciones de las empresas turísticas muchas de las cuales tienen una finalidad de protección al consumidor o usuario turístico:
  • La obligación de obtener de la Administración competente la autorización y clasificación preceptiva para el ejercicio de sus actividades, como el cumplimiento de los requisitos exigido para obtener dichas autorizaciones.
  • La obligación de comunicar a la Administración de la Comunidad Autónoma las modificaciones o reformas que puedan afectar a la clasificación de los establecimientos, así como los cambios de titularidad.
  • La de informar a los clientes sobre la extensión y características de los servicios a convenir y, en su caso, la efectiva prestación de los mismos.
  • La de informar a los clientes sobre los precios a satisfacer si el servicio resulta contratado y, en todo caso, los precios máximos comunicados a la Administración Turística.
  • La obligación de entregar al cliente factura detallada de los servicios prestados.
  • La obligación de facilitar al cliente la hoja de reclamaciones cuando así se le solicite.
  • Obligación de exhibir públicamente el distintivo acreditativo de la clasificación, aforo y cualquier otra variable, así como los símbolos de calidad normalizada.
  • Obligación de disponer de cuantos Libros, hojas y demás documentos sean exigidos por la reglamentación vigente.
  • La obligación de permitir la entrada y permanencia de cualquier persona y sus vehículos en dichos establecimientos.
  • Obligación de facilitar en los términos establecidos por la normativa vigente la accesibilidad a los establecimientos de las personas que sufren disminuciones físicas, sensoriales o psíquicas.
Obligaciones de los clientes:
  • Observar las normas usuales de convivencia, aceptar las normas particulares de las empresas turísticas, siempre que no sean contrarias a la reglamentación vigente.
  • Satisfacer el precio de los servicios disfrutados.
  • Respetar las instalaciones de las empresas turísticas, especialmente cuando estén ubicadas en lugares de especial valor histórico-artístico y/o ecológico.
No todas las leyes de las Comunidades Autónomas recogen estas obligaciones genéricas. Existen manifestaciones avanzadas en la línea de introducir nuevos derechos cuyo denominador común es la aspiración de que exista un turismo de calidas. “Ley de ordenación del turismo en Canarias 7/1995, de 6 de abril” ha sido pionera en este punto, ya que incluso se reconoce el derecho a la tranquilidad, al a paz y al sosiego.

La acción de la unión Europea en el sector de los transportes aéreos pretende garantizar un nivel elevado de protección de los pasajeros; el Reglamento (CE) núm. 261/2004, del Parlamento Europeo y del consejo, de 11 de febrero de 204 establece las normas comunes sobre la compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos.

Turismo Y El Derecho Adminstrativo Económico

Asimismo un análisis economicista del turismo conduce directamente a la conclusión de la mayor trascendencia que el fenómeno turístico viene teniendo para la Economía que para el Derecho o al menos para la respuesta que ofrecen los ordenamientos jurídicos a los problemas derivados de este sector de la economía. El ordenamiento jurídico turístico se ha visto originariamente integrado por el legislador a través de un conjunto de normas que parcialmente lo forman en su especialidad y se ha ido poniendo de manifiesto su problemática jurídica. Las normas que protegen el Patrimonio histórico-artístico influyen en el nivel de calidad turística como medioambientales, higiénico-sanitarias.

Algunas normas turísticas constituyen al ordenamiento turístico como parte que es del Derecho del consumo, con el matiz de que se aplican exclusivamente a la relación jurídica turística entre el establecimiento, empresa o actividad turística y el usuario turístico.

La Administración limita, controla y sanciona a los empresarios para que presten el servicio turístico de una determinada forma y a su ve ello revierta positivamente en el beneficio económico del sector, a diferencia de otros sectores, en el turismo no es fácil apreciar la existencia de prácticas negociadoras, flexibles o intercambiables con fórmulas jurídico-privadas.

El Derecho turístico forma parte del Derecho administrativo económico, aunque sus técnicas e instrumentos jurídicos sean quizá aún menos maduras que en su conjunto, es un ordenamiento integrador que se ve afectado por las muy diversas características de los sectores del ordenamiento que lo componen.

Turismo, Ordenación Del Territorio Y Desarrollo Sostenible

Las leyes y reglamentaciones autonómicas turísticas hacen mención a aspectos relativos a su ordenación territorial, paisajísticos, urbanísticos, medioambientales o culturales en lo que afectan al cumplimiento de determinadas obligaciones que, en todo cas, han de quedar acreditadas.

Ya desde una óptica medioambiental es posible abordar de forma muy concreta diversas modalidades turísticas: turismo de playa, de naturaleza, rural de espacios naturales protegidos, ecoturismo. Todas ellas requieren de instrumentos de gestión para el logro de un turismo sostenible: planes de Excelencia Turística, sistemas de certificación de calidad ambientar.

Cada Comunidad Autónoma, a través de sus leyes respectivas, trata de integrar en la ordenación de su territorio todos los aspectos que pueden ser realmente decisivos para una adecuada actuación administrativa en este ámbito. Estros tres ámbitos – el urbanístico, el turístico y el medioambiental- constituyen de forma conjunta con los aspectos históricos, artísticos y culturales, elementos definitivos en la ordenación del territorio de cada Comunidad Autónoma. En definitiva, constituyen elementos esenciales del desarrollo sostenible de cada territorio. El encaje de todas las materias no resulta fácil, el único instrumentos con el que se cuenta es el de la cooperación inter administrativa; principio que tiene escasas concreciones de derecho necesario.

En las leyes turísticas hay ejemplos para todos los gustos en cuanto a la calidad y cantidad de referencias urbanísticas y medioambientales que afectan al sector turístico en particular.

A la hora de regular la actividad administrativa de limitación turística suele referirse el carácter independiente de estas intervenciones frente a otras intervenciones administrativas que afectan a otros ámbitos funcionales como pudieran ser el urbanístico o el medioambiental. Los actos turísticos de limitación administrativa son previos ala concesión de licencias de edificación cuando éstas proceden y son independientes de la licencia de apertura de establecimientos o de cualesquiera otras autorizaciones que fueran preceptivas por aplicaciones de la legislación sectorial.

En otras ocasiones, la obtención previa del acto o actos administrativos de limitación en esos otros sectores es condición indispensable para la obtención de autorización turística.

Común a todas las leyes autonómicas turísticas recientes es la previsión de instrumentos de planificación turística que han de integrarse necesariamente con la ordenación territorial y urbanística, dicha integración resulta compensada y ecuánime en todos los ámbitos afectados. A nivel de política administrativa, se hable de:
  • Turismo sostenible.- puede mantenerse por sí mismo.
  • Turismo sustentable.- puede defenderse o sustentarse.
  • Ecoturismo.- protección medioambiental de la actividad turística.
  • Turismo responsable.- necesidad que el turismo se realice sin merma de los recursos existentes y con especial protección del medioambiente y del paisaje.
  • Turismo alternativos.- apunta a una mayor oferta por parte de agentes turísticos no tradicionales y más cercanos al medio natural.

Turismo Y Deporte

El deporte constituye una modalidad más del turismo, con el tiempo va alcanzando un mayor interés y proporción en el conjunto de la oferta turística. El deporte da lugar a un verdadero modelo de turismo que, en teoría, se supone, debería ser más acorde con el respeto a las condiciones medioambientales en que tal modelo se plantea. Tanto es así que leyes turísticas, incluyen dentro de la tipologías de “otras actividades de interés turístico” a todas aquellas que contribuyen a dinamizar el sector turístico, los deportes de aventura, las estaciones de esquí, los puertos náuticos o campos de golf.

Es preciso distinguir, a los efectos de su análisis y estudio, las muy diferentes facetas o dimensiones del turismo ya que de ello se derivan competencias y regímenes específicos, todas estas vertientes se integran como una sola en el servicio turístico que se otorga.

Turismo, Cultura, Ética Y Estética

La cultura constituye al turismo: las personas hacemos turismo motivados en muchas ocasiones por la cultura del destino turístico de forma específica movidos por una cultura concreta. El destino cultural es de altísima sensibilidad.

Cualquier destino requiere de un código ético y así lo pone de manifiesto la Organización Mundial del Turismo, que promueve el cumplimiento del Código Ético y Mundial para e turismo con miras a garantizar, en los países miembros, los destinos turísticos y con miras a que las empresas maximicen los efectos económicos, sociales y culturales positivos del turismo y asimismo su beneficios, reduciendo a la vez al mínimo los impactos ambientales y sociales negativos.

La estética como reclamo principal es asimismo uno de los objetivos de las recientes regulaciones valenciana, catalana y gallega sobre el paisaje.

El Fundamento De Las Potestades Administrativas Turísticas

El punto de partida para comprender el turismo como fenómeno social que justifica todo un sistema de intervención administrativa constituye su propio concepto y evolución en sus diversas vertientes.

Una Aproximación Terminológica Al Concepto De “Turismo”

El antecedente semántico de viajar fuer el verbo peregrinar., ambos proceden del verbo latino peregrator que a su vez procede del peregrari, cuyo significado era el de transcurrir por tierras o regiones.

El término evoluciona según Lavur, es simplemente una etiqueta verbal, que desde no hace mucho, califica un acto social casi tan viejo como el mundo, practicado bajo nombres y modalidades de extrema diversidad.

En Inglaterra, turismo deriva de la palabra Tour aplicado a la idea de viajes que finalizan en el punto de partida.

En nuestro país en una publicación referida a España en la que por primera vez aparece en portada el término Tour en la obra de Henry Swinburne, picturesque Tour Spain, de 1810. El término lo utilizó por primera vez Azorín en 1905 en su obra Pequeña guía para los extranjeros que nos visitan con motivo del centenario. El término institucionalmente se utilizó por primera vez en 1905 en Mallorca, donde se crearía la denominada sociedad del fomento del turismo. Por Real Decreto de 6 de Octubre, se creó la comisión Nacional “encargada de fomentar en España, se daría entrada al término a través del BOE. Más adelante la denominada Comisaría Regia creada en 1911 llevaba ya el apelativo de turismo como término inseparable de su propia esencia.

El término turismo al que se refiere el actual diccionario de la Real Academia de la Lengua se define como la afirmación de viajar por placer; organización de los medios conducentes a facilitar estos viajes y según el Diccionario María Moliner, turismo es finalmente, la acción de viajar por placer.

Lavaur, son términos aptos para adjetivar ingresos en erarios nacionales, para aludir a grupos y personas que tramitan distantes de nuestro yo, para rotular partidas estadísticas, ministerios y otras abstracciones afines, pero como sustantivo, adherido a seres humanos, es término que circula condenado al triste destino de figurar en la frase en tercera persona, como el judío errante. El término de turista semánticamente exótico es pariente próximo de excéntrico y la asignación del calificativo a un sujeto, lo empadrona automáticamente extramuros de lo familiar y común. Queda encasillado en una especie de limbo conceptual, en el que quien ingresa

La Definición Doctrinal Del Turismo

La dificultad de encontrar un concepto de turismo sin duda deviene de la necesidad de abarcar su multidimensionalidad y su propia evolución histórica, ya que inicialmente el turismo se vinculaba al tiempo de evasión o, lo que es lo mismo, al viaje de placer, frente a lo que hoy por hoy pueda considerarse turístico: el viaje de trabajo, congresos, de salud, religión.

El turismo según Villar Palasí más que un fenómeno jurado, es algo sociológico, económico y político.

Los tratadista de la Escuela Berlinesa dieron un paso haca un concepto amplio de turismo definiéndolo como un vencimiento del espacio por personas que afluyen a un sitio donde no poseen un lugar tipo de residencia. Sin embargo, sus motivaciones pueden ser muy diversas y no exclusivamente de evasión.

En definitiva, el fenómeno turístico, al margen de los diversos sectores jurídicos en los que de hecho puede incidir, también puede definirse a partir de las diferentes personas que intervienes: el turista y sus motivaciones; la empresa, actividad o establecimiento turístico y la Administración entro otros.

Un Concepto Normativo Del Turismo

La Ley de 8 de Julio de 1963 señala en su Exposición de Motivos que para ello podría partir de un criterio funcional, de un criterio formal o de un criterio material y señalaba que era preferible este último, puesto que la existencia misma del fenómeno turístico, en el que se basan un conjunto de hechos, actos y negocios de todo tipo, permite la tipificación como turísticos de determinados alojamientos, empresas, profesiones o actividades, precisamente por su vinculación decisiva a tal fenómeno, entendiendo por tal, a los efectos de esta Ley, el movimiento y estancia de personas fuera de su lugar habitual de trabajo o de residencia por motivos diferentes de los profesionales habituales en quien los realiza; del mismo modo se considera actividad turística aquella que las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas, o los órganos de la Administración ejercen y que de manera directa o indirecta se relacionan con el fenómeno turístico o pueden influir de modo predominante sobre e mismo.

Es ésta jurídicamente una definición excesivamente amplia, no se pone límite temporal y, únicamente se exige un desplazamiento respecto del lugar habitual de trabajo o residencia no teniéndose en cuenta además las motivaciones profesionales habituales.

El decreto 231/1965, de 14 de enero se aprobó el estatuto ordenador de las empresas y actividades turísticas privadas- BOE, núm. 44, de 20 de febrero- define caso a caso lo que se entiende por empresa turística privada y actividad turística privada.

Se entiende por empresa turística privada las de hostelería, alojamientos turísticos de carácter no hotelero, agencias de viajes, agencias de información turística, los restaurantes y cualesquiera otras que presten servicios directamente relacionado con el turismo. Y se entiende como actividad turística privada todas aquellas que de manera directa o indirecta se relaciones o puedan influir predominantemente sobre el turismo, siempre que lleven consigo la prestación de servicios a un turista.

La Ley 13/2002 define varios elementos que son comunes a todas las leyes de ordenación turística autonómicas:
  • El recursos turístico.- bienes materiales e inmateriales y manifestaciones de la realidad física, social, histórica y cultural que puedan generar o incrementar las corrientes turísticas.
  • Sujeto turístico.- conjunto de personas físicas o jurídicas que, como prestadoras de servicios, promotoras, trabajadoras o usuarias, tienen una relación directa con el sector turístico.
  • Administraciones turísticas.- los entes u órganos públicos con competencias sobre la actividad y los servicios turísticos, así como los organismos que estén adscritos a aquéllos.
  • Actividad turística.- los servicios y actuaciones dirigidas a los usuarios turísticos y el conjunto de actuaciones públicas y privadas de ordenación y promoción del trismo.
  • Servicios turísticos.- los servicios dirigidos a atender las demandas de los usuarios turísticos.
El Convenio de Nueva York, de 4 de Junio de 1954, definió al turista como toda persona, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión, que entre en un territorio de un Estado contratante, distinto de aquel en que cada persona tiene su residencia habitual y permanezca en él veinticuatro horas, cuando menos, y no más de seis meses, en cualquier período de doce meses con fines de turismo, recreo, deporte, salud, asuntos familiares, estudios, peregrinaciones religiosas o negocios sin propósito de inmigración

En la Conferencia de Naciones Unidas de 1963 se definió al visitante como la persona que visita un país diferente de aquel en el cual tiene de ordinario su residencia, con fines distintos del de ejercer una ocupación remunerada en el mismo país que se visita.

La declaración de Manila sobre el Turismo Mundial aprobada por la Conferencia de Turismo, celebrada del 27 de septiembre al 10 de octubre de 1980, fijaría toda una serie de criterios que permitieron situar al turista en su vertiente profundamente humana como la persona que accede al descanso recreativo y a las vacaciones y a su libertad de viaje, en el marco del tiempo libre y del ocio. Lo califica, pues como un derecho fundamental del ser humano: el derecho al descanso y al ocio.

La Declaración de la Haya de 1989 ofreció pautas de ordenación del turismo, aunque sin definirlo de forma concreta, señalando que la legislación turística debe articularse en función de tres objetivos:
  1. Proteger al Turista.
  2. Proteger al país contra los problemas que puede causar el turismo, especialmente en el entorno y en la identidad cultural.
  3. Fomentar el turismo.
En la conferencia Internacional de Turismo celebrada en Otawa, Canadá, en 1991, se acoge como fundamento el elemento de la movilidad, defiendo al turismo de forma más minuciosa como el conjunto de actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias en lugares distintos al de su entorno habitual, por un período de tiempo consecutivo inferior a un año con fines de ocio, por negocios y otros motivos; debe haber un desplazamiento o viaje de la persona a un lugar distinto al de su entorno habitual (salvo en los desplazamientos cotidianos o regulares), el lugar visitado no debe ser superior a doce meses consecutivos.

En el seno de la unión Europea, el Libro Verde de la Comisión en su Anexo i, confirmaba ya la complejidad de definir el turismo y más allá de definiciones técnicas se señalan dos elementos que ponen de manifiesto lo peculiar del concepto “la centralidad del consumidor/turista, que con su actuación compra y utiliza bienes y servicios tanto comerciales como no comerciales” y “la importancia de los bienes públicos, tanto en el proceso de producción como en el consumo turístico, especialmente gracias a la fuerza de atracción que a menudo ejercen por sí mismo sobre la demanda turística”.

Son demasiados matices para que de este marco internacional se pueda extraer un concepto jurídico uniforme de la esencia o el fundamento del turismo que no resulte práctico.

La Evolución Histórica De La Intervención Adminstrativa Sobre El Fenómeno Turístico

Breve Excursus Sobre La Evolución Del Fenómeno Turístico En Su Dimensión Económica-Política.

No puede desvincularse la evolución del fenómeno turístico de su perspectiva político-económica, ya que ambos transcurren a lo largo de los años de forma inseparable, influyendo con ello de manera definitiva en la mayor o menos capacidad turística de los ciudadanos y en el nacimiento de una nueva clase de turismo respecto a la que las Administraciones Públicas se van a reservar básicamente un papel de intervención externa sobre las diversas empresas y actividades turísticas privadas.

La iniciativa turística administrativa originaria ha dejado paso a una incidencia de Derecho administrativo sobre actividades que genéricamente son en la actualidad de titularidad privada.

Los italianos son los únicos que conservan el recuerdo de las ferias de agosto que son hoy día para todo el mundo del hemisferio norte el tiempo de la vacación. En la antigua Roma las feriae Augusti dieron nombre al ferragosto que se aplica a la primera quincena del mes. Durante el siglo XIX el turismo sería derivación denominado viaje del caballero que emplearía primero la diligencia, luego el ferrocarril y más tarde, ya en el siglo XX el automóvil. El turismo residencial se puso de manifiesto con los fenómenos del termalismo, del paisajismo suizo y finalmente de las visitas al mar con el denominado turismo vestido de veraneantes que huían del calor del interior; mucho más tarde, las vacaciones de Navidad se impusieron durante la 2ª Guerra Mundial como consecuencia del desarrollo de los deportes de invierno.

El turismo que hoy concebimos como tal es un turismo de masas muy lejos de caracterizarse por las notas que le definieron en estos orígenes, el desarrollo económico dio lugar a una clase media, generándose en su conjunto una política social, el nacimiento de la Seguridad Social, la emancipación de la mujer, el nacimiento de una civilización del ocio, han sido elementos determinantes para el surgimiento de un tiempo de evasión; elemento éste que constituye en última instancia el presupuesto imprescindible para el surgimiento del fenómeno turístico masivo.

Los elementos político-económicos dieron lugar al turismo de masas, la conclusión de la 2ª Guerra Mundial, a partir del siglo XX, coincidiendo en su evolución las etapas de progreso y depresión económica de cada momento. Un primer período de evolución turística que transcurre desde 1900-1914 denominado Belle Epoque; teniendo como hito el desarrollo de la industrialización y del comercio y la hegemonía europea. 2º período de 1914-1918 coincidiendo con la 1ª GM supone un importante retroceso para la economía y turismo, una 3ª etapa en período de entreguerras de 1919-1939 se produce un ruptura del equilibrio hasta entonces había existido entre producción y comercio con los consiguientes problemas de paro, movimientos de masas obreras y nacionalismos; la acción turística estatal fue importantísima en algunos países como España; 4º período marcado por la 2ª GM de 1939-1945 se pone de manifiesto una fuerte impronta individualista con el objetivo predeterminado de dar respuesta a los nuevos problemas políticos y económicos, tras el fracaso de esta filosofía, surgiría la necesidad de adoptar políticas comunes a nivel nacional e internacional, la ordenación turística se ve afectada por este nuevo marco. Y finalmente, período del boom turístico que transcurriría de 1945 a nuestros días. El último período resulta heredero de la 2 ª; el turismo de los años cincuenta venía integrando a estratos sociales medios e inferiores, dando lugar a lo que hoy constituye un turismo de masas. De tal forma que la propia Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, en su Art. 24 reconoce el derecho de toda persona “al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas”.

Posteriores eventos marcarían la evolución turística: el desarrollo del automovilismo y de la aviación, inclusive tours y vuelos charter; fue en la década de los 60 la verdaderamente revolucionaria para el turismo empezó a considerarse como factor fundamental en la economía de los Estados desarrollados, el gasto turístico era relativamente independiente de la situación económica, ya que en él confluían otros elementos de interés: los climáticos, los psicológicos, los sociológicos y los medioambientales; se alteraba la correlación primitiva directa entre economía y turismo.

En las últimas décadas el turismo se ha consolidado como uno de los sectores estratégicos de la economía mundial. El crecimiento de los ingresos y gastos turísticos en los últimos años se ha ido consolidando. De tal forma que las diferentes autoridades nacionales e internacionales. En el ámbito de sus competencias, están intentando marcar estrategias coordinadas e integradas para el logro de un efecto adecuado del fenómeno turístico a partir de la idea global de sus sostenibilidad.

Los Origenes Históricos De La Organización Administrativa Turistica En Nuestro País

El Periodo Embionario De Esta Organización. La Comisón Nacional Para El Fomento Delturismo

En nuestro país se considera que la fecha de 17 de diciembre de 1863 fue la determinante para el nacimiento del turismo interior, cuando Isabel II decidió suprimir el pasaporte para viajes por e interior de España, se conservan pasaportes de primeros de siglo que eran necesarios tanto para salir al extranjero como para viajar por el interior de la Península. Los forasteros debían presentar un fiador vecino del pueblo o del barrio en el que residieran y el pasaporte debía ser refrendado en todas las poblaciones donde se hiciera noche y eran los dueños de fondas y paradores los que hacían esta diligencia. Los pasaportes para el extranjero necesitaban un visado del cónsul del país de recepción y se presentaban en la Secretaría de Estado y en la Cancillería de la embajada correspondiente.

La primera institución administrativa española surge dando respuesta a la necesidad de promover el mercado turístico en nuestro país fue la denominada Comisión nacional creada por Decreto del Reye, se pone de manifiesto el interés público del turismo como fuente de ingresos respecto de la cual la actuación administrativa preferente es la de su fomento. “función propia de la iniciativa privada debe ser aquí, como lo ha sido en otras naciones, impulsar y desarrollar el turismo; pero ante la falta de esa acción social, el Estado se cree en el deber de dar el ejemplo y de estimular a todos en la tarea patriótica de fomentar las incursiones de extranjeros a nuestra patria. Para proponer los medios prácticos de favorecer esas incursiones, estudiar las causas que ahora las dificultan o entorpecen y procurar a los extranjeros el mayor número posible de facilidades y atractivos, considera conveniente el ministro que suscribe la creación de una Comisión nacional permanente formada por personas de reconocida autoridad y experiencia adquirida en el frecuente viajar por el extranjero, que , bajo la presidencia del ministro de Fomento emprenda y realice los trabajos que al efecto sean necesarios”.

Hasta el momento, la Administración pública española presta directamente el servicio turístico y fomenta que empresas privadas lo presten.

La Comisaria Regia De Turismo: Una Respuesta Institucional A La Mayor Complejidad Que Va Adquiriendo El Fenómeno Turístico En Nuestro País

La Comisaría Regia de Turismo fue creada por Real Decreto de 19 de junio de 1911, trata de dar una respuesta más acorde con la complejidad le fenómeno turístico al coordinar los diversos organismos competentes que fueron surgiendo en toda la materia turística, se fueron creando organismos sectoriales que era preciso coordinar: Paradores nacionales, Parques Nacionales, hosterías y Hospederías, comités Oficiales de Turismo en las colonias o las agencias de Turismo. Se le atribuye la competencia de vigilar la conservación eficaz de nuestros monumentos; competencia ésta que entra más en el terreno patrimonial-artístico en el turístico propiamente dicho.
La Comisaría Regia carecía de medios suficientes para lograr este objetivo; proponía las medidas conducentes ala vulgarización de los conocimientos elementales del arte y al aumento de la cultura artística colectiva.

Orgánicamente la Comisaría Regia de Turismo dependía de la Presidencia del Consejo de Ministros y a su frente estaba un Comisario regio designado libremente por el Gobierno con la categoría de jefe superior de la Administración civil, que desempeñaba su cargo gratuitamente. Del Comisario dependían dos funcionarios de cada uno de los Ministerios de Estado, Gobernación, Fomento e Industria pública. Junto al comisario se encontraba la denominada Junta Superior que estaba formada por miembros nombrados libremente por la Presidencia.

El Patronato Nacional De Turismo. El Sistema De Caja Especial En Materia Turística

Real decreto de 25 de Abril de 1928, nace el Patronato nacional de Turismo que sustituiría a la Comisaría Regía con cuatro objetivos:
  • Una mayor atención administrativa de la organización turística.
  • Ahondar en el éxito obtenido por la Comisaría Regia.
  • Dar respuesta adecuada a las grandes exposiciones de Sevilla y Barcelona.
  • Asegurar las singulares atracciones que ofrece España en el campo del arte.
Para el cumplimiento de estos objetivos el Real Decreto de 1928 atribuía al Patronato toda una serie de competencias que siguen tendiendo más al ámbito de promoción y fomento turístico que al de limitación o sanción administrativa. Eran competencias del Patronato divulgar el conocimiento de España, fomentando para ello la publicación de guías, catálogos, anuncios de España, fomentando para ello la publicación de guías, catálogos, anuncios, etc. Provocar y apoyar cuantas iniciativas tendiesen a mejorar el turismo; estimular el desarrollo de la industria hotelera; estudiar los medios para implantar Escuelas de Turismo; promover y apoyar la propaganda del turismo en el extranjero; fundar centros o agencias de turismo en España y cualquier otra labor r que contribuya a afirmar el prestigio de España entre los que vienen a visitarla.

El Patronato actuaba por medio de un Comité directivo y ejecutivo compuesto por un Presidente, tres Vicepresidentes, Delegados generales que tenían a su cargo Delegaciones de Arte, Propaganda y viajes; cinco subdelegados regionales en determinadas comarcas y un Secretario general. Junto al Comité directivo se encontraba un Consejo general compuesto de los mismos miembros que integraban el Comité y además cuatro vocales ciudadanos de nombramiento por el Jefe de Gobierno.

La variedad de procedencia de los miembros del Patronato pone ya de manifiesto la pluralidad de elementos que constituyen el objeto turístico, su competencia de “organizar y vigilar los servicios que se le encomienden y ejecutar cuantas disposiciones emanen de la Presidencia del Consejo de Ministerios”, la de “dirigir los servicios administrativos”, “actuar con personalidad jurídica plena y administración de Caja autónoma subviniendo al sostenimiento de sus obligaciones y al pago de las que contraiga con los recursos figurados en presupuesto, y los que en artículos siguientes se indican”.

Se constituyó el Patronato en este primer período como una caja especial, se trataba de un órgano administrativo ordinario insertado en la jerarquía.

Para el sostenimiento del Patronato se preveía la concesión a éste de los recursos que provinieran de la creación del seguro obligatorio de los viajeros transportados por ferrocarril y Compañía de Navegación y del seguro obligatorio del ganado vivo que por ferrocarril se transportara. Este supuesto se establecía de acuerdo a una ponencia de los Ministros de Hacienda fomento y Trabajo, Comercio e Industria, ajustándose a las bases indicadas en el Art. 15 del real Decreto “debiendo tener en cuenta que los recursos afectados o que adquiera el Patronato, y que no se inviertan en dentro de cada año, constituirán el fondo de reserva, del cual podrá disponer en años sucesivos, autorizándose la inversión de sus reservas en valores del estado” Art. 5.

El Patronato era un organismo para lograr una mayor eficacia en sus trabajos, con sus fondos incrementaba el riesgo de mayor corrupción en la gestión de sus caudales al estar sometido a menores controles presupuestarios que los ordinarios.

Además de este Patronato se crearon otros similares, que debían funcionar separadamente pero en colaboración con él; sin embargo, se integraron en el Patronato Nacional: Comisaría Regia del Teatro Real; Parador de Gredos; el Hotel Mérida y la casa de los Tiros, de Granada, en una fase posterior.

La Incertidumbre Organizativa Del Turismo Durante La Guerra Civil

La autonomía financiera del Patronato lo que diera al traste con esta institución suprimida por Decreto del 4 de diciembre de 1931, al considerarse por entonces anormal el modelo administrativos “de conceder independencia al Patronato Nacional de Turismo, dotándole de ingresos procedentes del Seguro Obligatorio de Viajeros, las mermas legales de sus ingresos y la falta de estabilidad y situación definida de sus funcionarios”. Se constituyo en su lugar y durante un corto período de siete meses y medio la primera Dirección General de turismo que seguiría funcionando con los fondos del Seguro Obligatorio de Viajeros.

Cuando tras este breve lapsus de tiempo se restableció el Patronato, los servicios encomendados a la Dirección pasaron a la Subsecretaría de la Presidencia del Consejo de Ministros bajo la dependencia inmediata de un funcionario con categoría de Jefe de Administración con el título de Secretario del Patronato Nacional de Turismo. La organización se dividió en cinco secciones:
  • Información.
  • Propaganda general y publicaciones.
  • Prensa y redacción.
  • Contabilidad y alojamientos.
Se implantaría el conocido Libro Oficial de Reclamaciones que marcaría ya una importante intervención administrativa de limitación y sanción del sector, encaminándose así hacia la expresión normativa del objetivo último de la prestación de un servicio turístico de mayor calidad. La naturaleza de la actividad turística en este período se pone de manifiesto en la jurisprudencia existente durante estos años que sólo en contadas ocasiones se pronunció en materia de sanción turística.

La Real Orden Circular del 29 de enero de 1929 estableció para simplificar el trabajo de inspección de alojamientos turísticos el Libro Oficial de Reclamaciones con carácter obligatorio en los hoteles y pensiones. El 25 de abril de 1928 lo establecería como obligatorio en los balnearios. Como actividad de limitación y sanción en materia de precios, la Real Orden Circular de 11 de diciembre de 1928 encomendaría al Patronato de turismo la confección de una Guía Oficia de hoteles, pensiones y casas de viajeros de las poblaciones importantes o lugares de turismo, con expresión de los precios mínimos y máximos de hospedajes y servicios.

Durante la guerra y la posguerra se regularon importantes aspectos del sector turístico y algunas de estas reglamentaciones han subsistido del sector turístico hasta nuestros días consolidando en cierta manera la normativa turística: las tarifas de precios de la hotelería; la composición de cubiertos y precios máximos; descuentos en facturas de hoteles por “causas de empleo o cargo”.

La Fructífera Producción Normativa Turística De Los Años Sesenta El Ministerio De Información Y Turismo

Tras la Guerra civil, las competencias del Patronato fueron asumidas por el Ministerio de gobernación a través de la Dirección General de Turismo, que en 1940 acogería funciones amplísimas: propaganda y publicaciones; deportes; alojamientos, transporte, comunicaciones y turismo comercial; oficinas de información; captación y distribución de datos informativos sobre e turismo y contabilidad, entre otras.

Estas competencias, en 1951 se traspasarían al Ministerio de Información y Turismo, abriéndose una nueva y definitiva etapa en la evolución institucional del turismo espalo hasta 1977.

La inicial organización interna de la Dirección General de Turismo dentro del recién creado Ministerio, en la etapa inicial que comprende desde 1951 a 1962, consistía en una Secretaría General con una sección técnica y sietes secciones:
  • La de servicio exterior.
  • Actividades turísticas privadas.
  • Hostelería.
  • Propaganda y publicaciones.
  • Información y documentación.
  • Inspección y reclamaciones y obras.
Además se constituyeron el de Administración Turística Española (ATE) que se dividía en tres redes:
  • Red de Establecimientos Turísticos del Estado (ATE).
  • Red de establecimientos Turísticos de Deporte (ETD).
  • Rutas nacionales de España.
  • Organismo de Administración de la Póliza de Turismo.
El Decreto de 25 de Junio de 1954 se crearía además como organismo consultivo y deliberante la denominada Comisión Interministral de Turismo.

Cuando toma posesión del Ministerio el Ministro Fraga Iribarne se abre una nueva etapa que transcurriría desde 1962 a 1969 y que desde un punto de vista jurídico turístico se caracterizó por un gran número de normas turísticas; al dividirse esta competencia entre dos Direcciones Generales: Promoción del Turismo y Empresas y Actividades Turísticas, ambas fueron coordinadas inicialmente por la subsecretaría del Turismo.

Existen ya en este momento pronunciamientos jurisprudenciales en los que se pone de manifiesto el mayor papel limitador y sancionador de la Administración del Estado en el sector del turismo, frente a la mayor labor de fomento del período anterior. Estos pronunciamientos se refieren a multas por precios abusivos, por falta de autorización de funcionamiento, por aplicación de tarifas extra o por infracciones de normas laborales.

La Comisión Interministerial de Turismo se reestructuraría por Decreto de 24 de Julio de 1970, poniéndose con ello de manifiesto la complejidad de coordinar y promover un sector en el que ya se hallaban implicados otros muchos.

La creación del Instituto de Estudios Turísticos, Decreto de 5 de Septiembre de 1962, y de la Escuela Oficial de Turismo, Decreto de 7 de septiembre de 1963. Respecto a la industria turística en esta etapa se aprobaron disposiciones de las que se desprende una mayor adminitrativización institucional y funcional de la materia turística. Se advierte una mayor voluntad política por hacer eficaces las innumerables disposiciones turísticas sectoriales, controlando y sancionando las infracciones cometidas ante lo importante que para nuestra economía se va manifestando la industria turística.

Se determinaron las competencias estatales sobre la materia turística por Ley 48/1963, de 8 de julio, BOE, núm. 164 de 10 actividades Turísticas Privadas, aún vigente, BOE, núm. 44 de 20 de febrero de 1965: se creó el denominado registro de empresas y Actividades Turísticas; el Registro de Denominaciones Geo-turísticas; se reglamentó el ejercicio de actividades turístico-informativas privadas, entre otras muchas cuestiones.

Lo que podría considerarse la tercera etapa en la labor del ministerio de Información y Turismo que comprendería de los años 1970 a 1974, son de destacar disposiciones en diferentes materias turísticas. Entre otras, las relativas a la Agrupación Sindical de Centros de Formación Turística por Orden de 13 de marzo de 1979; a la fijación de los requisitos mínimos de infraestructura en los alojamientos por Decreto de 19 de diciembre de 1970; a la implantación de sistemas electrónicos de gestión de servicios turísticos; la regulación de la declaración de Paradores y Albergues colaboradores o la aprobación del Estatuto de los Directores de establecimientos.

La última y más breve etapa del ministerio de Información y Turismo (1974-1975) la desempeña el Ministro pío Cabanillas, quien, ante la desaparición de la antigua subsecretaría, decide coordinar las tareas desempeñadas por ambas Direcciones generales turísticas a través de lo que e denominó un Comisario nacional y un comisario Adjunto. Sin embargo, poco después fue sustituido por León herrera y Esteban, que volvió a restablecer mediante Decreto de 22 de octubre de 1974 la Subsecretaría que coordinaría ahora las tres Direcciones turísticas.

El Desdoblamiento Territorial De La Organización Administrativa Turística Tras La Constitución Española De 1978

La Constitución de 1978 supuso en la organización territorial del turismo, desde 1975 a la actualidad los cambios producidos en el seno de la organización turística estatal son consecuencia en gran parte de la desaparición del antiguo Ministerio de información y turismo y de su Dirección General de Servicios.

La materia turística, como apunta Bermejo, se hace verdaderamente peregrina” en un vagar de un Ministerio a otro.

La CE supuso un cambio definitivo en lo que a la organización administrativa turística se refiere, al acoger un nuevo régimen competencial de la promoción y ordenación del turismo, obligando así a las CCAA al establecimiento de una organización administrativa turística reproducida en todas ellas en la práctica de forma muy similar.

La estructura organizativa estatal turística se integra actualmente mediante el Real Decreto 1182/2008 de 11 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del ministerio de Industria, Turismo y comercio.

El instituto de Turismo de España (TURESPAÑA), se regula como organismo autónomo con personalidad jurídica propia mediante el Real Decreto 561/2009, de 8 de abril, que aprueba su último estatuto.

La Nueva Organización Administrativa Del Turismo

La especialidad y singularidad de la materia turística ha generado la necesidad en las Administraciones públicas territoriales de ir hacia nuevos modelos de organización institucional del sector, con una mayor descentralización de las funciones relativas al mismo y, de otro lado, buscando apoyo de la empresa privada o el asesoramiento de organizaciones de tipo consultivo.

Por ello, junto a las Administraciones territoriales implicadas en la competencia turística, nos encontramos con otro tipo de Administraciones turísticas que vienen desarrollando gran parte de la actividad de fomento e incluso, de la actividad de ordenación del sector turístico y que tienen su cobertura legal o bien en la propia Ley de Bases de Régimen Local o en las propias leyes municipales de cada CCAA o de creación, saber:
  • Patronato o Agencias de Turismo.
  • Sociedades públicas de turismo que son sociedades mercantiles.
  • Consorcios. Entes dotados de personalidad jurídica que agrupan a entidades públicas de diferente orden con entidades privadas sin ánimo de lucro para instalar o gestionar servicios de interés local.
  • Consejos de Turismo adscritos normalmente a las propias Consejerías de Turismo o las competencias en materia turística, cuya misión es informar y asesorar sobre la materia turística en la CCAA.

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