Origen Y Evolución Legislativa De La Potestad Administrativa Sancionadora En Materia Turística
La Administración comienza a sancionar a las empresas turísticas, cuando dicta norma que recogen mandatos y obligaciones que, en ocasiones, son incumplidas por los agentes turísticos. Toda reglamentación del sector turístico parte de la premisa de que la Administración.Los inicios de la actividad administrativa sobre turismo eran más bien promocionales que sancionadores; durante el período de la Comisión Nacional (1905 – 1911), nació la Comisaría Regia de Turismo que marcó el origen de una competencia desconocida centrada en los artístico y monumental que en el puramente turismo, estas competencias conducían a la promoción y no de control o sanción específica. El Patronato Nacional de Turismo, 1928 tampoco tuvo unos inicios en cuanto a cuestiones de mayor control o sanción ya que sus funciones se basaban en la divulgación, apoyo, estímulo, búsqueda y favorecimiento del turismo, su comité Directivo y Ejecutivo tuvo misiones como “revisar para autorizar o no, las iniciativas privadas relacionadas con el turismo”, “organizar y vigilar los servicios que se le encomendase y ejecutar cuantas disposiciones procedieran de la Presidencia del Consejo de Ministros” “estudiar y resolver, en su caso, acerca de los asuntos que a su deliberación sometiesen las Delegaciones y Subdelegaciones”.
La Real Orden Circular de 11 de diciembre de 1928 y orden de 29 de enero de 1929 fueron las primeras disposiciones que facultaron para imponer sanciones de diferente tipo a las pecuniarias; pero por Decreto – ley de 16 de febrero de 1937 acogería por primera vez la facultad de sancionar gubernativamente por la Administración en determinadas conductas mediante la imposición de multas.
En el sector turístico la potestad sancionadora de la Administración del Estado empezó a tener un reflejo expreso en las normas que regulaban aspectos concretos y aun colindantes con el de turismo:
- Orden de 9 de abril de 1941, publicidad turística y en lugares de turismo, donde el Art. 6 preveía que la infracción de los dispuesto en artículos anteriores se sancionará con multa por los Gobiernos Civiles, quedando afectado el importe de dichas sanciones.
- Ley 17 de julio de 1946, se estableció la sanción de multa para las infracciones en materia de Pólizas de turismo donde los establecimientos afectados serán responsables del cumplimiento de la obligación contenida en el artículo anterior; y las Jefaturas de Policía cuidarán de que cada parte individual de entrada de viajeros en los hoteles y pensiones afectado por este impuesto, lleven la póliza correspondiente a su clasificación oficial, trasladando la denuncia a la Dirección General del Turismo en los casos de infracción, sin perjuicio de las facultades inspectoras que a la misma corresponden.
Más adelante la potestad sancionadora turística del Ministerio de Información y Turismo se ordenan múltiples aspectos para otros sectores específicos dentro del turismo:
- Orden de 4 de agosto de 1952, se autoriza al Ministro para refundir las sanciones en materia de prensa, publicaciones, actos públicos, cine, teatro … e imponerlas, por sí o por delegación, directamente o mediante formación de expediente, y estableciendo los recursos procedentes en sus respectivos casos “ El Ministro podrá imponer directamente las multas cualquiera que fuese la cuantía, dentro de los mencionados límites, y se le faculta para delegar en el Subsecretario, Directores Generales y Delegados provinciales la imposición de multas y la resolución de recursos de alzada dentro de los límites que estime oportunos”.
- Ley 48/1963, 8 de julio, sobre competencia en materia de turismo el Decreto 231/1965 de 14 de Anero, aprobó el Estatuto ordenador de las empresas y actividades turísticas, las dos normas que marcaron el tránsito a la actual ordenación de las responsabilidades y sanciones administrativas en materia turística.
Se prevén como sanciones: el apercibiendo, la suspensión de las actividades de la empresa o clausura temporal (6 meses), o sustitución por el abono al Tesoro de los beneficios que el establecimiento hubiera producido durante dicha sanción; el cese o clausura definitiva; la suspensión temporal en el ejercicio de actividades profesionales individuales turísticas (hasta 6 meses) y la baja definitiva.
Para calcular estos beneficios, el Servicio de Inspección de la Dirección General de Empresas y Actividades Turísticas revisaba la contabilidad de la empresa o establecimiento para estimar el importe de los beneficios, “en definitiva viene a suponer la sustitución de la sanción originaria por la de una multa cuya cuantía equivale a los rendimientos producidos por la industria en el período de suspensión o clausura de hasta 6 meses; cuantía que en un supuesto dado podrá consecuentemente rebasar los topes máximos previstos para las multas.
En estas sanciones se ampliaron los criterios a tener en cuenta según la naturaleza y circunstancia de la infracción, antecedentes y capacidad económica del infractor, los perjuicios originados a los clientes y al prestigio de la profesión o actividad o a los intereses turísticos.
- La normativa sobre los requisitos mínimos de infraestructura en alojamientos turístico, la gravedad dependerá del grado de incumplimiento, pudiéndose decretar hasta el cierre temporal de los establecimientos; a su vez las infracciones en materia de régimen de precios y reservas en alojamientos turísticos se reglaron por Orden de 15 de septiembre de 1978.
- Las infracciones en materia de manipulación de alimentos contempladas en el real Decreto 2505/1983, 4 de agosto, se remitían en cuanto a su sanción, al Real Decreto 1945/1983, 22 de junio, sancionándose especialmente a aquellas empresas que contrataran la prestación de sus servicios en condiciones inferiores a las que correspondieran a la categoría de sus establecimientos.
- Orden de 17 de enero sobre ordenación de apartamentos, bungalows y otros alojamientos similares de carácter turístico también se remitía a lo previsto en el Decreto 231/1965 y además el ejercicio clandestino de la actividad regulada en esta Orden se consideraba como intrusismo.
- Ordenación de campamentos de turismo fue más rigurosa en cuanto al establecimiento de requisitos y aun de las competencias del Ministerio sobre esta modalidad de empresa turística; como sucedió en las denominadas ciudades de vacaciones, restaurantes, o cafeterías.
- Otras leyes, como 21/1995 de 6 de julio, de viajes combinados no expresaban ninguna remisión al Decreto en materia sancionadora, solo señala que “el incumplimiento de las obligaciones previstas en la presente Ley por parte de los organizadores o detallistas de viajes combinados será sancionado de conformidad con la legislación vigente, sin perjuicio de las restantes responsabilidades en que aquéllos pudieran incurrir, lo mismo sucede con las agencias de viajes. Esta remisión genérica a la legislación vigente y no a concretas normas de desarrollo estatales se produce al ser normas posteriores a los Decretos de transferencia de las competencias da las CCAA”.
El Principio De Legalidad Y La Reserva De Ley En Materia Turística
El contenido del principio de legalidad en el Derecho Administrativo sancionador se deduce del Art. 25 de la CE “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no se constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. El principio de legalidad de las sanciones administrativas integra:- El mandato de reserva legal.
- El mandato de tipificación.
- La prohibición del non bis in idem, que es la prohibición de doble sanción por la misma infracción.
- La prohibición de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables.
El Decreto estatal 231/1965, 14 de enero, se aprobó el Estatuto ordenador de las empresas y actividades turísticas privadas, sigue conteniendo en sus Art. 23 y siguientes las únicas previsiones relativas al ejercicio de la potestad sancionadora turística por parte de la Administración del Estado, tiene carácter exclusivamente supletorios pero también de límite del ejercicio de la potestad sancionadora autonómica, según nuestro Tribunal constitucional STC, 7 de mayo de 1981 sobre disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad a la entrada en vigor de la constitución.
La Ley 30/1992, 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ofrece en materia sancionadora tres tipos de reservas de ley:
- Reserva de ley para la atribución de potestad.
- Reserva de ley para infracciones
- La reserva referida a las sanciones
Todas las CCAA han otorgado cobertura legas a sus respectivas competencias en materia de disciplina y sanción turística en sus respectivos territorios, sin perjuicio del importante desarrollo reglamentario que con posterioridad, se ha hecho ( CCAA de Aragón, Principado de Asturias, Andalucía, Islas Baleares, Cantabria, Canarias, Castilla – La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Madrid, Murcia, Foral de Navarra, País Vasco, La Rioja, Valencia; Ceuta y Melilla recibieron esta competencia turística a través del Real Decreto 33771996, de 23 de febrero sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del estado a la Ciudad de Melilla sobre traspaso en materia de turismo y Real Decreto 249971996, 5 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del estado a la ciudad de Ceuta en materia de turismo.
Todas ellas recogen la materia de disciplina y de sanción turística, sin perjuicio de la existencia y concurrencia de otras competencias estatales y autonómicas que se interrelacionan directa o indirectamente con la materia turística.
La Exigencia De Tipicidad De Infracciones Y Sanciones Turísticas
La legalidad se cumple con la previsión de que las infracciones y sanciones se contengan en la ley, lex previa, pero para el cumplimiento de la tipicidad se requiere la precisa definición de la conducta que la ley considere que puede ser objeto de infracción y sanción, lex certa, esto es para que se cumpla la tipicidad, la conducta objeto de infracción y la sanción deben estar descritos en la ley con todo detalle.Art. 129 de la Ley 30/1992 “1.- Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una ley. Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves. 2.- Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley. 3.- Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes. 4.- Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.
La aplicación de una sanción debe ser proporcionada a la infracción. Art 131.3 de la Ley 30/1992 “ en las determinaciones normativas del régimen sancionador; así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas, se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:
- La existencia de intencionalidad o reiteración.
- La naturaleza de los perjuicios causados.
- La reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme”.
Las Infracciones Turísticas
Las Leyes autonómicas de ordenación y de disciplina y sanción turísticas suelen definir a la infracción administrativa turística como la acción u omisión tipificada y sancionada en ellas cometida por los titulares de las actividades turísticas privadas. Dichas infracciones genéricamente se clasifican en: leves, graves y muy graves, atendiendo a la descripción de las conductas ilegales.En la doctrina administrativa hay quien clasifica las infracciones turísticas atendiendo al criterio de la materia sobre la que versa la infracción aunque en algunos casos la división no es clara ya que sigue un sistema diferente. Desde esta perspectiva se distingue:
- Infracciones que consisten en el incumplimiento de normas turísticas.
- Infracciones que versan sobre el incumplimiento de contratos.
- Infracciones que aparecen descritas por completo en la Ley.
- Infracciones por dificultar la función inspectora que viene a se una modalidad de las primeras.
El Modelo De Tipificación Indirecta De Las Infracciones Turísticas
Es común el uso de la tipificación indirecta aunque muchas veces no cumple con los requisitos mínimos exigidos, ya que la tipificación indirecta es admisible “siempre que sea asimismo previsible, con suficiente grado de certeza, la consecuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento”. Las normas turísticas no suelen hacer mención de la ley que tipifica la infracción porque normalmente esa ley es posterior a la norma que recoge por entero la conducta.Algunos ejemplos de tipificación indirecta lo ofrecen todas las CCAA, pero es ejemplar la de CCAA de Aragón, Ley 6/2003, Art. 77, 78 y 79 se tipifican las infracciones leves, graves y muy graves como infracciones de:
- La falta de exhibición de anuncios o distintivos obligatorios o su exhibición sin respetar las formalidades exigidas por la legislación turística.
- No hacer constar en la documentación, publicidad y facturación las indicaciones establecidas por la legislación turística.
- La incorrección manifiesta en el trato al turista.
- La falta de limpieza contrasta o el manifiesto deterioro en las instalaciones, servicios y enseres.
- La formalización de los contratos con los turistas en contra de lo establecido en la legislación.
- El incumplimiento de las disposiciones sobre prevención de incendios, etc.
Agrava más el problema de la seguridad jurídica, Art. 9.3 CE, ya que desconocemos las normas que son aplicables. Si el problema ya es importante en lo que concierne a la normativa turística lo es de mayor importancia para normas de medio ambiente, seguridad, incendios o sanitarias.
Lo común es que las empresas turísticas incurran en infracciones por el mero hecho de desconocer o ignorar las obligaciones que no sólo están calificadas como “turísticas” sino también obligaciones derivadas de otros sectores del ordenamiento; por ello la legislación autonómica, ejemplo de la CCAA de la Rioja, Ley de 31 de mayor de 2001, establece el deber de los inspectores de ofrecer asesoramiento a los proveedores de servicios turísticos para un mejor cumplimiento de sus obligaciones, así como de las prescripciones técnicas en los proyectos de establecimiento.
En otras CCAA como Castilla y León, Ley 10/1997, 19 de diciembre, se prevé la facultad de que el inspector pueda conceder un plazo para subsanar la deficiencia o infracción, siempre que sea leve, transcurrido el plazo para zumbarlo y sin haberlo subsanado se inicia el expediente sancionador, no obstante en esta Ley no puede concederse plazo alguno a los establecimientos para los que se hubiera acordado otro plazo de subsanación de deficiencias en el años anterior.
La Tipificación De Infracciones Turísticas Y Los Conceptos Jurídicos Indeterminados
Otro problema de la tipificación en las infracciones turísticas es en el análisis de los términos que emplea el legislador autonómico en la definición de la conducta objeto de infracción turística; términos que suelen ampliar el margen de apreciación administrativaSe utilizan términos como “deficiencias en la prestación de los servicios exigibles, según la categoría ostentada por los establecimientos o el contrato firmado con el usuarios” “incorrecta prestación de los servicios por el personal encargado de los mismo, en cuanto a su presentación y buen trato a la clientela”, etc.
Se trata de tipos de infracciones bastantes imperfectos que la Administración Pública que sanciona debe interpretar teniendo en cuenta tres aspectos:
- Los criterios a los que no siempre las normas se remiten.
- Teniendo en cuenta el interés público que protegen las normas turísticas y demás normas a las que se remiten.
- Que la conducta objeto de infracción ha de ser mínimamente adecuada para producir el riesgo de lesión de esos interese públicos.
Por ello las Exposiciones de Motivos de las leyes autonómicas de ordenación turística, concretamente de disciplina y sanción turísticas, expresan los intereses y objetivos de las normas turísticas con independencia de cuáles sean los otros objetivos específicos de las normas no turísticas a las que las infracciones turísticas se remitas, lo que plantea la duda de que si estos interese no turísticos también habrán de tenerse en cuanta en la concreción del riesgo.
Los objetivos de la legislación de ordenación turística en el País Vasco son los de dar un tratamiento unitario y sistemático al turismo; dar respuesta al principio de reserva de ley en el Derecho administrativo sancionador, ofrecer un marco suficiente para mejor desarrollo de la actividad de las empresas y sujetos turísticos, favoreciendo la calidad y competitividad de los mismos, ofrecer una adecuada protección de los consumidores y usuarios turísticos, reforzando el marco de defensa de los derechos de éstos en la CCAA (Ley 6/1994, 16 marzo).
Más imprecisos son los intereses que plasma la CCAA de Valencia en el Preámbulos de la Ley Valenciana, 21 de mayo de 1998, de Promoción y Ordenación Turística, en la que además se integra la materia sancionadora. Señalando que: “El sector turístico valenciano debe seguir evolucionando de forma correcta tratando de consolidar sus destinos tradicionales y propiciando el desarrollo dinámico y diversificado de nuevos productos turísticos acordes con la preservación y conservación de los recursos naturales y del medio ambiente y de las exigencias de la demanda que hoy en día requieren especialmente la protección del espacio natural y cultural”.
La CCAA de Galicia concreta estos objetivos en la Ley 14/2008, 3 de diciembre, en “la defensa de un turismo de calidad, única posibilidad de poder conseguir ganancias estables de competitividad en el sector, por la mejora de la productividad y no por la artificial reducción de los precios. Se apuesta por la calidad e innovación para conseguir un fuerte impacto en el mercado. Esta estrategia precisa de un intenso esfuerzo por la profesionalización del sector; con ayudas que posibiliten la renovación de las infraestructuras, y de una política de recursos humanos que apueste decididamente por la formación de las trabajadoras y trabajadores por la extensión del uso de las nuevas tecnologías e idiomas”.
El conjunto de interese a los que responde la norma turística y en particular la norma de disciplina turística, obliga a la Administración en cada caso a concreto cuál sea ese interés público protegido por la norma y, y en consecuencia, en la infracción tipificad. Ese interés público turístico a veces se integra en uno o varios intereses más genéricos como se integra en el Preámbulo de algunas Leyes: ofrecer un servicio turístico de calidad, proteger y defender a los consumidores y usuarios turísticos o el de proteger la imagen turística del municipio o Comunidad.
En otras leyes autonómicas, realizar esta búsqueda del interés resulta ciertamente complicado, por su carácter generalista ya que pretende reunir entre sus infracciones las genéricas de cualquier empresa con las específicas de las empresas y actividades turísticas, quizá con la pretensión de asegurar la competencia sancionadora bajo el exclusivo calificativo de “turístico” del agente que comete la infracción.
Clases De Infracciones Turísticas
- Infracciones turísticas que consisten en el incumplimiento de las normas turísticas de forma genérica o en carecer del acto administrativo que permite llevar a cabo una determinada actividad turística; la autorización turística o cualquier otro acto emanado de otros organismos administrativos, teniendo en cuenta sus propias competencias, o carecer de distintivos, documentación o listas de precios.
- Infracciones turísticas que consisten en “el incumplimiento contractual respecto del lugar, establecimiento, categoría, tiempo, precio o demás condiciones pactadas” .Ley 6/2003 CCA de Aragón cuyo objetivo es proteger al consumidor o usuario turístico con independencia de las responsabilidades civiles en las que incurra la empresa o actividad turística.
- Infracciones específicas relacionadas con la obstrucción a la inspección, la negativa o resistencia a facilitar la información requerida y el suministro de información falsa o inexacta a los inspectores u órganos de la Administración competente en materia de turismo. Ley 06/2003, CCAA de Aragón. La función administrativa de inspección no va dirigida a imponer una sanción, la infracción se valorará al margen del procedimiento sancionador, por lo que la innovación del Art. 24.2 del texto constitucional parece que sería improcedente en los términos que ha declarado nuestro Tribunal Constitucional.
La Sanción Turística Y Su Tipificación
La Clasificación De Las Sanciones Turística En Las Leyes Autonómicas
La sanción también ha de estar tipificada, es decir que ha de existir certeza en el tipo y el grado de sanción que puede aplicarse a una determinada infracción.Las Sanciones Turísticas Comunes
La clasificación de las sanciones no varía muco de una CCAA a otra ni de éstas con la normativa estatal prevista en el Decreto 231/1965, estas sanciones son normalmente las de:- Apercibimiento.
- Multa.
- Suspensión del ejercicio de las actividades turísticas.
- Clausura definitiva o temporal del establecimiento.
- Pérdida de los derechos a los beneficios financieros, fiscales o de otra índole otorgada por la CCAA.
- Revocación del título o autorización.
Las Sanciones Turísticas Accesorias O Complemantarias
La sanción accesoria es aquella que no es esencial en la medida que depende de la sanción principal impuesta a una infracción y suele aplicarse cuando hay reincidencia en conductas. En algunas leyes autonómicas de ordenación y disciplina turística se mencionan determinadas sanciones accesorias o complementarias y las reglas para su aplicación. Prácticamente todas las sanciones pueden ser accesorias; suspensión de actividad, clausura del establecimiento, revocación de autorización o licencia, suspensión o retirada de cualquier subvención o ayuda, restauración de los desperfectos.La CCAA de Extremadura, Ley 2/1997 de 20 de marzo Art. 81, se pronuncia: “La sanción accesoria de suspensión de actividad será de aplicación en la forma que a continuación se establece: a) suspensión de la actividad por un período no superior a seis meses, en los supuestos de reincidencia en falta grave, b) suspensión de la actividad por un período entre seis meses y dos años en casos de reincidencia en falta muy grave. En cualquier caso la sanción accesoria de suspensión se extenderá al período necesario en los supuestos de existencia de defectos, hasta la subsanación de los mismos. 2 la clausura del establecimiento o la revocación de la autorización o licencia para el ejercicio de la actividad procederán en los casos de reincidencia en la comisión de una falta muy grave. 3 En las infracciones graves y muy graves podrá imponerse también como sanción accesoria la suspensión o retirada de cualquier subvención o ayuda de carácter financiero que el infractor hubiera solicitado y obtenido de la CCAA para el ejercicio de la actividad objeto de sanción”.
La falta de concreción y tipificación constituye el mayor problema de este tipo de sanciones aunque normalmente se establece su correlación con específicas infracciones; estas sanciones accesorias simplemente ofrecen en su aplicación al órgano sancionador como una posibilidad abierta y genérica. En ocasiones la ley autonómica no tipifica su correlación entre infracciones y sanciones accesorias, como en la CCAA de Valencia, Ley 3/1998 de 21 de mayo Art. 53 “la sanción de multa será compatible con cualquiera de las respectantes medidas en razón de las circunstancias concurrentes”.
También acogen las sanciones accesorias las CCAA de Castilla y León, Islas Baleares, Canarias, Castilla la Mancha, Cataluña, Galicia, Murcia, Navarra, País Vasco, la Rioja o Valencia.
Las Medidas Provisionales En Materia Turística
Las “Falsas sanciones” o medidas provisionales plantean el problema que como no califican como sanciones en algunas leyes autonómicas, no se les exige, en un principio, las mismas garantías que se exigen para las sanciones – legalidad, tipicidad- que constituyen un claro gravamen para el infractor. No siendo sanciones, serían meros actos administrativos de limitación procedentes normalmente de la inspección con o sin coacción.El prototipo de medida provisional turística es “No tendrá carácter de sanción la clausura o cierre de establecimientos o instalaciones por no contar con la debida autorización para el ejercicio de sus actividades, de acuerdo con las normas en vigor, o la suspensión del funcionamiento que pueda decidirse hasta el momento en que dicha autorización se obtenga. La clausura o cierre será acordada por el Director General de Turismo previa audiencia del interesado. La adopción de dicha medida lo será sin perjuicio de la incoación del correspondiente expediente sancionador”, se trata de actos a los que no les sería aplicable el procedimiento administrativo sancionador.
El legislador autonómico califica a dichos actos y en ocasiones los convierte en una medida cautelar que cubrirá las mayores garantías respecto del infractor: Como medida cautelar son denominados estos actos por la Ley de la CCA de Extremadura, Madrid, Valencia y Navarra que distingue entre medidas provisionales y cautelares.
Ley 4/1999, que modifica a la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, introduce modificaciones que suponen para la Administración límites para la adopción de estas medidas provisionales. Art. 72 enumera unas exigencias para su adopción como:
- Antes de la iniciación del procedimiento administrativo el órgano competente puede adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley.
- Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro los 15 días siguientes a su adopción.
- Dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
- No se pueden adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
- Las medidas provisionales pueden ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. Se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fina al procedimiento correspondiente.
En la CCAA de Valencia se distingue entre medida provisional.- se adopta en cualquier momento del procedimiento para asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer, remitiéndose a la vía reglamentaria para concretar su naturaleza y alcance, y medida cautelar.- según la Ley valenciana es la que se adopta con carácter precio al procedimiento, distinguiéndose la clausura inmediata del establecimiento o precintado de instalaciones, sin perjuicio de la instrucción del expediente sancionador “por razones graves de seguridad” sólo podrá adoptarse una vez incoado el correspondiente expediente sancionador; con lo cual nada diferencia a la medida provisional de la cautelar.
Las Multas Coercitivas
Frente a las multas – sanción, las multas coercitivas son medios de ejecución de actos administrativos como el apremio, la ejecución subsidiaria o la compulsión sobre las personas con lo cual no son de aplicación los principios y límites del Derecho Administrativo sancionador. Sólo pueden imponerse cuando se trate de actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado; actos en que la compulsión, la Administración no estima conveniente o actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.Restitución De Cantidades Percibidas Indebidamente Por La Mepresa Turística. La Responsabilidad Civil De La Empresa Y Del Usuario Turístico
La Responsabilidad Civil del empresario turístico como la del usuario turístico que surge del hecho de la percepción de precios por encima de los declarados y por cualquier incumplimiento de la relación jurídica contractual o extracontractual entre empresa o actividad turística y el usuario turístico.La Responsabilidad administrativa que implica la obligación administrativa de devolver lo indebidamente cobrado es una obligación derivada de la existencia declarada de una responsabilidad civil contractual o extracontractual que vincula a la empresa con el usuario. El Decreto 231/1965 se refiere a esta como independiente de las sanciones de carácter administrativo y de la responsabilidad penal o civil en que pudiera incurrir el sujeto infractor, en el supuesto de que, con independencia de las sanciones administrativas, la percepción de precios superiores a los autorizados producía en todo caso la obligación inmediata de restituir lo indebidamente percibido.
Las leyes autonómicas se refieren incluso a la competencia para solicitar esa devolución que corresponde exclusivamente al reclamante. La Ley de la CCAA de Extremadura, 2/1997 se refiere a la restitución a los interesados de lo indebidamente percibido en el plazo de un mes desde la comunicación de la resolución, lo que integra la exigencia de restitución dentro del expediente administrativo sancionador.
La Graduación De Las Sanciones Turísticas Y Los Criterios Para Su Determinación
Cada tipo de infracción conlleva una determinada sanción que ha de ser graduada atendiendo a los criterios que cada Ley autonómica establece.El Decreto 231/1965, Art. 24 establecía determinados criterios que dejaban a la Administración competente un amplísimo margen de apreciación de las circunstancias; dicho precepto ha venido permitiendo que la Administración realizara apreciaciones ampliamente discrecionales en la determinación de la sanción que correspondía a una concreta infracción turística, se sigue manteniendo este criterio de graduación de las sanción turística en algunas leyes autonómicas como en la CCAA de Navarra.
La sanción se gradúa en tres niveles: grado mínimo, medio o máximo, según cómo se califiquen las infracciones en leves, graves o muy graves, se atribuyen unos márgenes. Asimismo se dividen en grados las sanciones atribuidas a las infracciones. Una infracción calificada como grave y sancionada en su grado máximo puede ser prácticamente sancionada igual que una infracción muy grave en su grado mínimo. Los criterios para aplicar uno u otro grado son variados:
- La naturaleza de la infracción.
- El número de afectados.
- La categoría del establecimiento o actividad a la que se dedique.
- Los perjuicios ocasionados a terceros o al interés general.
- El beneficio ilícito obtenido.
- La reincidencia.
- La intencionalidad.
- La trascendencia social de la infracción.
- La reiteración o la subsanación de los defectos que dan origen a la iniciación del procedimiento. Ley de CCAA de Extremadura.
Causas Agravantes Y Atenuantes. La Reincidencia En La Infracción Turística
Las leyes autonómicas lo que establecen no son criterios de graduación de las sanciones, sino que determinadas circunstancias agravantes y atenuantes para la concreción de la sanción. CCAA de Valencia 3/1998 Art. 54.1 apunta como circunstancias atenuantes de responsabilidad a los efectos de la graduación:- La falta de intencionalidad.
- El resarcimiento de los perjuicios ocasionados con anterioridad al acuerdo de iniciación del expediente sancionador.
- La subsanación de las deficiencias causantes de la infracción durante la tramitación del expediente sancionador y la ausencia de beneficio económico derivado de la infracción.
- La reiteración entendida como la comisión en el término de dos años, de dos o más infracciones de cualquier carácter, que así hayan sido declaradas por resolución firme.
- La naturaleza de los perjuicios ocasionados.
- El beneficio obtenido.
- La reincidencia, entendida como la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución firme.
No existe un criterio uniforme a lo que a estos efectos ha de considerarse reincidencia. Cada ley autonómica refleja lo que estima oportuno, en algunos supuestos como en la Ley de la CCAA de Valencia se distingue entre lo que es reiteración y reincidencia. La Ley 30/1992 Art. 131.3 también diferencia en el marco del mandato de que la sanción sea proporcionada a la infracción cometida. En la CCAA de Navarra la Ley 7/2003 se entiende por reincidencia la comisión en el término de un año de más de dos infracciones de la misma naturaleza; sin embargo para la Ley valenciana la reincidencia supone la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución firme. En el mismo sentido lo declara la Ley de la CCAA de Asturias.
La circunstancia de la reincidencia es más oportuno considerarla como un criterio en la determinación del grado en que se atribuye una concrete sanción, CCAA de Castilla la Mancha, o incluso como criterio para la aplicación de una sanción accesoria, CCAA de Extremadura que, como en la CCAA de Valencia como un criterio que permite a la Administración competente atribuir en grada correlativo la gravedad de la infracción.
El Criterio De La Proporcionalidad En La Determnación De Las Sanciones Turísticas
El límite de la proporcionalidad de las sanciones está previsto en el Art. 131 de la Ley 30/1992, como un mecanismo para evitar sanciones que excedan la gravedad de las infracciones cometidas. Por ello la sanción Administrativa nunca puede implicar la privación de libertad y la comisión de la infracción tipificada nunca ha de resultar más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. Los criterios de intencionalidad, reiteración, perjuicio causado y la reincidencia han de ser tenidos en cuenta a los efectos de guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción a aplicar.Prescripción De Infracciones Y Sanciones Turísticas. La Extinción De La Responsabilidad Administrativa
Casi todas las leyes autonómicas hacen mención a esta circunstancia de que consiste en la desaparición de efectos de infracciones o sanciones, aunque sólo contempla el supuesto de la prescripción de la sanción y no de la infracción turística.Se suele distinguir entre los supuestos de prescripción y los de caducidad del procedimiento sancionador transcurrido un tiempo determinado desde que se inicia sin haberse practicado la notificación de dicho inicio al imputado. La consecuencia es el archivo de las actuaciones que plantea problemas de determinación de los plazos de actuación administrativa, así como de su eficacia en el caso de su no notificación al interesado.
El Registro Y Publicidad De La Sanción Turística
La publicación de las sanciones ha sido considerada frecuentemente como una sanción y no como un mecanismo de información necesario y complementario de la actividad administrativa sancionadora.Las leyes autonómicas normalmente establecen una graduación entre lo que es el registro y la publicidad, reservando la publicidad a determinada categoría de sanciones. Hasta una determinada cuantía y cuando se trata de sanciones como cierre de establecimiento o suspensión de actividad, suelen ser publicadas en los correspondientes Diarios Oficiales de las CCAA; la publicación en los Diarios Oficiales, el registro de la sanción turística constituye un clásico ejemplo de registro administrativo que se entiende ha de ser de libre acceso a los ciudadanos; algunas leyes circunscriben el acceso y el acceso y eficacia de este registro únicamente a los entes públicos a los que pueda interesar; lo que no se ajusta a los términos del precepto constitucional, ya que se trata de un registro público administrativo cuya única limitación de acceso estaría en que contuviera datos que afectaran a la seguridad y defensa del Estado, a la averiguación de los delitos o a la intimidad de las personas.
Algunas leyes autonómicas, CCAA de Galicia Ley 14/2008, se refieren a un libro registro de sanciones y no a un órgano administrativo registral propiamente dicho. CCAA de Navarra ley 14/1997, la eficacia del registro de una sanción firme está en todo caso en la comprobación administrativa de la existencia de la reincidencia como circunstancia para la determinación de sucesivas sanciones que pudiera cometer la empresa turística. Se suele prever que, pasado el plazo en que se concreta esa reincidencia, el registro de la sanción se cancela.
La publicidad de la sanción turística se condicionaba en algunas leyes autonómicas, CCAA de Andalucía, a que fueran superiores a una determinada cantidad, lo que no era razonable. La sanción turística, ya que ha de poder ser conocida por cualquier usuario turístico.
CCAA de Madrid Ley 1/1999, “por razones de seguridad en el tráfico mercantil y de protección de los derechos de los consumidores, la autoridad que resuelva el procedimiento podrá acordar la publicidad de las sanciones impuestas por infracciones muy graves o que conlleven la suspensión de las actividades empresariales o profesionales, o el cierre del establecimiento, locales o instalaciones, cuando la resolución haya adquirido firme en vía administrativa; en este mismo sentido se pronuncia la CCAA de Andalucía, Ley 12/1999.
La Exigencia De Culpabilidad En La Infracción Administrativa Turística
La Matizada Exigencia De Concurrencia De Culpabilidad En Las Infracciones Administrativas
La exigencia de culpabilidad en las infracciones administrativas no puede generarse en los mismos términos que en el Derecho penal dadas las peculiaridades del Derecho administrativo y, en particular del Derecho administrativo sancionador. Esas diferencias, en determinados sectores se acentúan que con el tiempo se ha convertido en un Derecho administrativo turístico y, por ende, en su Derecho sancionador: el error y la ignorancia de la empresa turística en relación a la inabarcable normativa turística es moneda común; la confianza legítima de las empresa turísticas en una conducta omisiva por parte de la Administración Pública turística, en lo que al ejercicio de la inspección y aplicación de sanciones se refiere, ,de otro lado una creencia de buena fe en los agentes cuya eficacia puede entenderse que excluye la existencia de culpabilidad y, en consecuencia la responsabilidad del infractor.En materia turística existe un gran número de infracciones cuyo tipo consiste en incumplir un mandato con independencia de que el incumplimiento genere o no la lesión de un determinado bien o derecho. El riesgo no es, por tanto, un elemento de la acción, sino de la política normativa. Sería correcto decir que el riesgo real no desempeña un papel en la calificación de la infracción; pero que el tipo de la infracción es una consecuencia directa de la valoración que del riesgo ha hecho la norma. Por ello, si no hay infracciones de riesgo propiamente dichas, el tipo de la infracción es una consecuencia del riesgo previsto y asumido o no. La exigencia de culpa pierde casi toda su virtualidad porque se reduce a exigir que haya podido evitarse un determinado resultado y en la práctica no se haya evitado.
Previsiones De Las Leyes Autonómicas Sobre Ordenación Y Disciplina Turística Relativas Al Principio De Culpabilidad
La infracción administrativa en materia turística se define de forma expresa en las leyes autonómicas como generadora de responsabilidad administrativa como en su día en el ámbito estatal lo expresara el Decreto 231/1965.El sujeto responsable ha de tener la naturaleza de empresa, establecimiento o actividad turística. La total coincidencia entre el autor y el responsable de la infracción turística sólo se manifiesta en la Ley Canaria 7/1965, de tal manera que la responsabilidad deriva de la comisión de la infracción y no de otras circunstancias que obligan a un determinado sujeto a soportar la consecuencia de la infracción, como en la mayoría de las leyes autonómicas se contempla.
Se consideran sujetos responsables a las personas físicas o jurídicas titulares de autorización administrativa por actos realizados directamente y actos realizados por personas de ellos dependientes; asimismo son responsables las personas físicas titulares de habilitación profesional para el ejercicio de actividades de información turística; las personas físicas o jurídicas que no disponiendo de autorización ni habilitación profesional obligatorias, presten servicios turísticos o realicen servicios de información turística y también son responsables las Administraciones públicas cuado directamente presten servicios o actividades turísticas.
CCAA de Madrid, Ley 1/1999, se presume, salvo prueba en contrario, que es titular aquella persona o personas a cuyo nombre figura la licencia o autorización, además prevé el supuesto de responsabilidad de estos titulares por infracciones cometidas por cualquier persona dependiente de ellos. La CCAA de Castilla y León, Ley 10/1997, considera que, en el caso de que la actividad o empresa requiera autorización administrativa y consiguiente inscripción en el registro de empresa, actividades y profesiones turísticas, será sujeto responsable el que figure inscrito en éste, salvo prueba en contrario.
Respecto a la responsabilidad por actos de los dependientes de la empresa, leyes como la de la CCAA de La Rioja, Ley 2/2001, o de la CCAA de Galicia, Ley 9/1997, apuntan que la responsabilidad administrativa se exigirá a las citadas personas físicas o jurídicas, otras leyes como la de la CCAA de Navarra, Ley Foral 7/2003 no se refiere exclusivamente a las personas dependientes de la empresa, sino a cualquier persona afecta a la empresa o actividad, sin perjuicio de las acciones que pudieran ejercerse en derecho sobre las personas que hubiesen cometido la infracción para el resarcimiento que corresponda.
La responsabilidad administrativa en materia turística resulta compatible con la exigencia a la persona física o jurídica infractora de la reposición de la situación alterada por ella misma a su estado original, así como la responsabilidad penal y la indemnización por daños y perjuicios, que podrán ser determinados por el órgano competente para la resolución del expediente sancionador, Art 48 Ley CCAA de Valencia 3/1998.
La Problemática De La Aplicación De La Regla De NON BIS IN IDEM En Materia Sancionadora Turística
El fundamento turístico constituye la esencia del interés público protegido en la legislación turística. Este interés se añade al resto de intereses protegidos en otros sectores a los efectos de su sanción. Art. 133 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, recoge la regla de que no pueden sancionarse los hechos que haya sido sancionado ya penal o administrativamente, en los casos en los que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento – regla nom bin in idem - .Casi todas las leyes autonómicas de disciplina turística apuntan a la posible confluencia en el mismo hecho de delito penal e infracción administrativa, por lo que establecen la regla de ponerlo en conocimiento de la jurisdicción competente y de abstención de la Administración de continuar con el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte resolución firme.
Estos son los efectos de la regla nom bis in idem, que el supuesto de que dos leyes tipifiquen y sanciones una misma acción se ha de acudir al principio de la especialidad, en virtud del cual la Ley especial prevalece sobre la general. Es una circunstancia muy común en infracciones turísticas que suelen recoger los elementos de la infracción general de consumo.
Los órganos competentes para instruir ambos expedientes sancionadores van a ser distintos, se suelen tramitar de forma paralela. Si se resuelve antes por la Administración turística, el sujeto infractor puede solicitar en virtud de principio non bis in idem que se le absuelva por la correspondiente infracción administrativa genérica, pero si se resulte antes por la Administración competente en materia de industria, las cuestión se complica, puesto que la infracción turística goza de una especialidad que la diferencia como infracción distinta de la genérica y se ha de impugnar esta última.
Los Sujetos De La Sanción Turística
La Administración Pública Sancionadora En Materia Turística
La competencia sobre la promoción y ordenación turística corresponde a las Administraciones autonómicas, sin perjuicio de la que corresponde a los municipios Ley de Bases de Régimen Local, al Estado respecto a títulos competenciales concurrentes con el turismo o a la Comunidad Europea de forma subsidiaria.Un ejemplo de enumeración de competencias turísticas, casuística, fragmentada y de difícil delimitación es la Ley 7/1995 de CCAA de Canarias, que atribuye a la CCAA la potestad reglamentaria externa, las potestades de inspección y sanción; la protección y promoción de la imagen de Canarias, fomento y promoción del turismo de los Cabildos insulares y municipios; planificación y ordenación del turismo a nivel regional; regulación de las enseñanzas turísticas y la de las profesiones del sector, gestión del Registro General de empresas, actividades y establecimientos turísticos y la acción regional de fomento al sector turístico; por su parte, las Administraciones insulares tienen atribuida competencia en la promoción turística de su isla en coordinación con los municipios; la coordinación de los servicios de promoción y fomento, el desarrollo de la política de infraestructuras y su coordinación; asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios de su isla y finalmente, a los municipios canarios les corresponde la prestación de los servicios turísticos obligatorios; el otorgamiento de las licencias y la aprobación de los instrumentos de planeamiento que les compete.
Las leyes autonómicas sectoriales a las que atribuyen determinados órganos autonómicos la competencia en materia sancionadora turística; Director General de Turismo, el Consejero y al Gobierno. Algunas leyes desciende aún más en la definición competencial atribuyendo a los órganos correspondientes de las comarcas la aplicación de las sanciones y medidas accesorias por la comisión de infracciones leves y graves sobre establecimientos extrahoteleros, salvo apartamentos turísticos; empresas de restauración, CCAA de Aragón.
Un caso particular, en la potestad sancionadora lo protagoniza la CCAA de Valencia, que atribuye esta competencia en términos generales a la Agencia Valenciana del Turismos, cuando se trate de sanciones de apercibimiento o multa, la competencia la tienen los Jefes de los servicios territoriales de Turismos. Sin embargo, tratándose de sanciones de multa, la competencia es el Director o Directora del Áreas de Producto de la Agencia y si la multa es superior la competencia es de quien ostente la Presidencia Ejecutiva de la Agencia. Por encima de estos límites, el Consell de la CCAA recupera, en virtud de la mayor importancia de la sanción, la competencia para su imposición, para la iniciación de expedientes sancionadores son competentes las Jefaturas de los servicios territoriales de Turismo, quienes deberán designar en el acuerdo de iniciación “al instructor o instructora y al secretario o secretaria”.
Los Sujetos De Sanción Turística: Autores Y Sujetos Responsables
Uno de los elementos que justifican el especial fundamento de la disciplina turística radica en la delimitación del sujeto de derechos y obligaciones. Tales sujetos suelen coincidir: las empresas, establecimientos y actividades turísticas, sin embargo el número de sujetos a los que se puede aplicarse una sanción es más amplio y, sin perjuicio de lo que ya se apuntado en cuanto a la responsabilidad respecto al principio de culpabilidad, estos sujetos pueden ser de dos tipos:- Sujetos turísticos comunes: empresas, establecimientos y actividades turísticas que pueden ser sujetos de sanciones turísticas personalmente o como consecuencia de acciones propias en virtud de actuaciones u omisiones de dependientes, trabajadores o personas afectas a la empresa, con independencia de la responsabilidad en la que estos últimos puedan incurrir.
- Sujetos que nos son empresas, establecimientos o actividades turísticas, sino simples particulares que son calificados como posibles autores de algunas de estas infracciones al poder llevar a cabo el elemento objetivo del tipo de la infracción turística: el campista que acampa sin autorización, etc.
El Procedimiento Sancionador Turístico
El procedimiento administrativo constituye en términos generales una garantía para el administrado, este efecto es perseguido por el legislador con mayor intensidad cuando se trata de un procedimiento tramitado para aplicar una sanción. En la materia turística, la única técnica legislativa correcta por parte de las CCAA como Administraciones territoriales competentes en la promoción y ordenación del turismo es la de remitirse en sus leyes al procedimiento sancionado común y general para todas las Administraciones Públicas, hoy contenido en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en su Reglamento de desarrollo, sobre el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.La configuración y desarrollo del procedimiento es de exclusiva competencia del estado según el Art. 149.1.18º CE.
Las CCAA han procedido a recoger las peculiaridades de la disciplina turística cuando ordena en sus leyes sectoriales la materia procedimental sancionadora. Sin embargo, en términos generales, tales especialidades son mínimas y se integran en las múltiples posibilidades que ofrece la ley estatal con pequeños matices que se incorporan básicamente en la iniciación del procedimiento por los cauces que permite la legislación turística.
La CCAA de Valencia, en cuanto al procedimiento sancionador se refiere, en todo caso habrá de sujetarse a los términos de la Ley 30/1992 y del Reglamento 1993, se refiere al procedimiento sancionador; no regula un procedimiento, sino un conjunto de cuestiones a él anexas: órganos competente; medidas provisionales y cautelares o la presunción de no existencia de responsabilidad y multas coercitivas. Lo único que constituye verdaderamente “procedimiento” es su previsión respecto a la resolución del mismo.
La Ley de la CCAA de Galicia, recoge también las especialidades turísticas de la incoación y las cuestiones relativas a la finalización del procedimiento sancionador.
